Thiếu sót lớn tại dự thảo Luật PPP

Luật sư Dương Đăng Huệ.

Không công nhận tư cách chủ sở hữu của nhà đầu tư

Luật sư Huệ cho biết, theo Nghị định 63/2018 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (Nghị định 63) thì quyền của nhà đầu tư đối với công trình dự án được xác định là quyền sở hữu. Nhận định này được luật sư Huệ đưa ra dựa trên hai căn cứ.

Một là Điều 66 Nghị định 63 có tên “Bảo vệ quyền sở hữu”. Với tên gọi này, Chính phủ đã cho rằng quyền của nhà đầu tư đối với công trình dự án chính là quyền sở hữu mà không phải là một loại quyền gì khác.

Hai là về cơ chế bảo vệ quyền. Khoản 2 Điều 66 Nghị định 63 viết: “Trường hợp Nhà nước trưng mua, trưng dụng tài sản vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai thì nhà đầu tư được thanh toán, bồi thường theo quy định của pháp luật về đầu tư, pháp luật về trưng mua, trưng dụng tài sản và các điều kiện thỏa thuận tại hợp đồng dự án”.

Theo luật sư Huệ, cơ chế bảo vệ này áp dụng cho chủ sở hữu tài sản nói chung và vì vậy, quy định này đã gián tiếp khẳng định quyền của nhà đầu tư đối với công trình dự án là quyền sở hữu.

Tuy nhiên, dự thảo Luật PPP lại không có quy định nào ghi nhận quyền này. Điều đó có thể được hiểu là nhà làm luật đã theo đuổi một quan điểm khác, theo hướng không công nhận tư cách chủ sở hữu của nhà đầu tư đối với công trình dự án.

Ông Huệ cho rằng, việc nhà nước công nhận hay bác bỏ một quyền dân sự nào (trong đó có quyền sở hữu) là bình thường và đúng thẩm quyền. Tuy nhiên, việc hành xử của Nhà nước không thể tùy tiện mà phải dựa trên cơ sở khoa học và thực tiễn rõ ràng, đầy đủ. Vì thế, việc dự luật phủ nhận quyền sở hữu của nhà đầu tư đối với công trình dự án phải được nêu rõ lý do.

Trong tờ trình của Chính phủ gửi Quốc hội, cơ quan soạn thảo Luật PPP lại không có bất cứ lý giải nào về việc xóa bỏ tư cách chủ sở hữu của nhà đầu tư đối với công trình dự án do chính họ tạo ra, nhất là khi quyền này đã được Chính phủ ghi nhận từ trước đó (tức nghị định 63).

Ông Huệ cho rằng với nhà đầu tư, không có gì quan trọng bằng tư cách chủ sở hữu đối với tài sản là công trình dự án. Vì nếu mất tư cách này thì đồng nghĩa với việc nhà đầu tư sẽ bị tước bỏ đi rất nhiều quyền và lợi ích mà pháp luật, đặc biệt là Bộ luật Dân sự 2015 đã dành cho họ với tư cách là chủ sở hữu tài sản.

“Việc không tiếp tục ghi nhận quyền sở hữu của nhà đầu tư đối với công trình dự án phải được coi là một thiếu sót rất lớn của dự thảo Luật PPP, do đó cần phải được xem xét lại”, ông Huệ nêu quan điểm.

Theo ông Huệ, công trình dự án không phải tự nhiên mà có, mà đó là kết quả hoạt động lâu dài, vất vả và tốn kém của nhiều chủ thể có liên quan, đặc biệt là của nhà đầu tư và doanh nghiệp dự án. Vì vậy, công trình dự án phải có chủ sở hữu.

Điều này cũng đã được pháp luật Việt Nam ghi nhận. Cụ thể, theo Khoản 4 Điều 8 Bộ luật Dân sự năm 2015, một trong những căn cứ để xác lập quyền sở hữu cho một chủ thể (pháp nhân, cá nhân) nào đó chính là: “kết quả lao động, sản xuất kinh doanh”.

“Vì vậy, khi công trình dự án là thành quả hoạt động của nhà đầu tư mà nhà đầu tư lại không được công nhận là chủ sở hữu của tài sản này là điều vô lý, nếu không nói là đã vi phạm nguyên tắc cơ bản của pháp luật dân sự Việt Nam về sở hữu, ai tạo ra tài sản thì người đó là chủ sở hữu của tài sản đó”, ông Huệ nhấn mạnh.

Doanh nghiệp dự án không được coi là đồng chủ sở hữu công trình

Theo luật sư Huệ, mặc dù có vai trò rất quan trọng trong việc xây dựng, quản lý, vận hành, bảo vệ, thu phí công trình, nhưng doanh nghiệp dự án không được coi là đồng chủ sở hữu của công trình này.

Nguyên nhân là vì doanh nghiệp dự án do nhà đầu tư thành lập ra với mục đích duy nhất là để ký kết hợp đồng và thực hiện các công việc khác có liên quan đến việc xây dựng, quản lý, vận hành, bảo vệ, thu phí công trình.

Theo định nghĩa nêu tại Khoản 7 Điều 4 của dự thảo Luật thì “Doanh nghiệp dự án PPP là doanh nghiệp do nhà đầu tư thành lập có mục đích duy nhất là ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP”). Tóm lại, chủ sở hữu công trình dự án là nhà đầu tư mà không thể là ai khác, kể cả doanh nghiệp dự án.

Mặc dù không là đồng chủ sở hữu, nhưng doanh nghiệp dự án cũng có một loại quyền nhất định đối với công trình dự án, được gọi là quyền kinh doanh công trình như Nghị định 63 và dự thảo Luật đã ghi nhận.

Tuy nhiên, ông Huệ cho rằng cần hoàn thiện thêm quyền kinh doanh công trình của doanh nghiệp dự án. Cụ thể là cần phải xác định quyền kinh doanh công trình dự án không chỉ là một loại quyền tài sản thông thường mà là một loại vật quyền hạn chế, tồn tại song song và độc lập với quyền sở hữu công trình dự án của nhà đầu tư.

Quyền này của doanh nghiệp dự án cũng có bản chất tương tự như một số quyền tài sản khác đã được ghi nhận trong pháp luật Việt Nam hiện hành như: quyền sử dụng đất; quyền đối với bất động sản liền kề; quyền hưởng dụng và quyền bề mặt…

Từ những phân tích trên, ông Huệ kiến nghị sửa Điều 65: Quyền, nghĩa vụ của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP trong quản lý, kinh doanh công trình dự án theo hướng: Công trình dự án, hệ thống cơ sở hạ tầng do nhà đầu tư xây dựng là tài sản thuộc quyền sở hữu của nhà đầu tư, do doanh nghiệp dự án PPP quản lý, kinh doanh theo quy định của pháp luật và hợp đồng PPP.