Giáo sư Đặng Hùng Võ nói lại về vụ Văn Giang

Phần 1: Lộ trình dự án và thẩm quyền phê duyệt

Không chạy dự án vì tư lợi

Cuối năm 2003, quy hoạch vùng Thủ đô đã được đưa ra với những kỳ vọng quy hoạch mới về kết cấu hạ tầng giữa Hà Nội và các tỉnh ngoại vi. Cầu Thanh Trì và con đường nối thẳng Hà Nội - Hưng Yên đã được Tỉnh ủy, UBND tỉnh Hưng Yên và Chính phủ coi là một dự án trọng điểm, cần sớm triển khai và đưa vào sử dụng. Mặt khác, thời điểm này cũng là giai đoạn chuyển tiếp từ Luật Đất đai 1993 sang Luật Đất đai 2003. Chính phủ đã chỉ đạo dừng phê duyệt những dự án chưa đủ điều kiện để thực hiện theo Luật Đất đai 2003 và đẩy nhanh tiến độ phê duyệt, triển khai các dự án đã đủ điều kiện để thực hiện theo Luật Đất đai 1993.

Dự án đường giao thông liên tỉnh Hà Nội - Hưng Yên thực hiện theo phương thức sử dụng quỹ đất để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng với quỹ đất đổi gần 500ha tại 3 xã Xuân Quan, Cửu Cao, Phụng Công thuộc huyện Văn Giang, Hưng Yên (sau này gọi là Dự án Văn Giang) thuộc diện được Chính phủ chỉ đạo đẩy nhanh tiến độ phê duyệt. Đây là một cơ hội rất lớn để thực hiện đô thị hóa ở Hưng Yên và cả vùng phía Đông thủ đô Hà Nội.

Trong hoàn cảnh các địa phương không có ngân sách để phát triển hạ tầng, cơ chế "đổi đất lấy hạ tầng" đã được coi như một sáng kiến và được áp dụng rộng rãi trong suốt giai đoạn 1993 - 2003. Sáng kiến này bắt đầu từ Bà Rịa - Vũng Tàu từ 1992. Sau khi cơ chế này được luật hóa tại Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1998, hầu hết các tỉnh, thành đã đồng loạt áp dụng theo sự chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ.

Tỉnh Hưng Yên, một tỉnh rất yếu kém về hạ tầng, lại chậm hơn cả, khá "lúng túng" trong việc tiến hành các thủ tục để triển khai các dự án. Đối với từng khâu công việc, UBND tỉnh Hưng Yên đều đã có công văn đề xuất và xin ý kiến chỉ đạo của Văn phòng Chính phủ, văn bản hướng dẫn của các Bộ, ngành ở trung ương, học tập kinh nghiệm triển khai dự án của Nam Định, Hải Dương, v.v.

Mãi tới tháng 10/2003, Tỉnh ủy và UBND Hưng Yên mới trình chính thức các dự án đổi đất lấy hạ tầng, trong đó Dự án đổi đất lấy đoạn đường Văn Giang - Khoái Châu trên tuyến đường liên tỉnh Hà Nội - Hưng Yên là Dự án đầu tiên.

Chính phủ đã chỉ đạo các Bộ, ngành giúp Hưng Yên đẩy nhanh tiến độ đối với Dự án đầu tiên này để thực hiện thành công. Bộ TN và MT cũng đã tham gia trao đổi, làm việc với Bộ Xây dựng, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Văn phòng CP để giúp tỉnh nghèo Hưng Yên phát triển hạ tầng.

Từ cuối tháng 10/2003 tới cuối tháng 6/2004, tất cả các thủ tục về thẩm định dự án đổi đất lấy hạ tầng, thẩm định hồ sơ đất đai đã được thực hiện đúng quy trình với Tờ trình Thủ tướng CP của UBND Hưng Yên, của Bộ TN và MT, ý kiến thẩm định của Bộ Xây dựng, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Thủ tướng CP đã ban hành Quyết định 303/QĐ-TTg ngày 30/03/2004 về phê duyệt điều chỉnh kế hoạch sử dụng đất của Hưng Yên và Quyết định 742/QĐ-TTg ngày 30/06/2004 về giao đất.

Trong các văn bản nêu trên, có 3 văn bản được ký trong 3 ngày cuối trước khi Luật Đất đai 1993 hết hiệu lực thi hành làm mọi người lưu ý. Đó là Tờ trình 704/TT-UB ngày 28/6/2004 của UBND Hưng Yên lên Thủ tướng CP về việc thu hồi đất, giao đất cho Công ty CP Việt Hưng để xây dựng hạ tầng khu đô thị Văn Giang và tuyến đường liên tỉnh Hưng Yên - Hà Nội đoạn từ Văn Giang đến Khoái Châu; Tờ trình 99/TTr-BTNMT ngày 29/06/2004 của Bộ TN và MT lên Thủ tướng CP về việc giao đất cho dự án xây dựng hạ tầng khu đô thị Văn Giang và tuyến đường liên tỉnh Hưng Yên - Hà Nội đoạn từ Văn Giang đến Khoái Châu theo phương thức sử dụng quỹ đất để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng; Quyết định 742/QĐ-TTg ngày 30/06/2004 của Thủ tướng CP về giao đất để thực hiện dự án xây dựng đường từ cầu Thanh Trì đi thị xã Hưng Yên đoạn từ huyện Văn Giang đến Khoái Châu theo phương thức sử dụng quỹ đất để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng.

Nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên - Môi trường Đặng Hùng Võ trong cuộc gặp với đại diện nông dân Hưng Yên ngày 8-11. Ảnh: T.Kha/ NLĐ

Khi nhìn vào mốc thời gian được ghi trên các văn bản, nhiều người nghi vấn "liệu việc phê duyệt được tiến hành nhanh chóng như vậy có yếu tố tiêu cực, tham nhũng, chạy dự án hay không?".

Thực chất, mốc thời gian thể hiện trên các văn bản trên chỉ mang tính hình thức. Hơn nữa, thực hiện nhanh các thủ tục không phải là hành vi vi phạm pháp luật. Việc thẩm định dự án, đất đai cho dự án là một quá trình hơn 8 tháng, đã thực hiện đúng nội dung và trình tự.

Tôi đã kiểm tra và rà soát lại, trong quá trình hơn 8 tháng các cơ quan có liên quan đã thực hiện đầy đủ các thủ tục về dự án đầu tư như: lập báo cáo nghiên cứu khả thi; lập dự án đầu tư; thẩm định dự án; ý kiến thẩm định các mặt của Bộ Xây dựng, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính; lập hồ sơ đất đai phục vụ thu hồi đất, giao đất cho dự án, v.v. theo đúng quy định của pháp luật.

Nếu không trình và phê duyệt kịp thời hạn, Dự án có thể bị kéo dài thêm khoảng 2 năm nữa. Việc áp dụng Luật Đất đai mới cần tới một thời gian nhất định để ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành. Dự án đầu tư phải chuẩn bị lại theo các quy định mới của Luật Đất đai 2003 về phương thức sử dụng quỹ đất để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng. Trong ngữ cảnh này, cơ hội đầu tư có thể bị mất. Chính vì vậy mà Chính phủ và tỉnh Hưng Yên đã quyết tâm đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án, muốn phê duyệt kịp Dự án "đổi đất lấy hạ tầng" đầu tiên của Hưng Yên theo các quy định pháp luật hiện hành. Tôi ý thức rất rõ việc này khi ký các tờ trình.

Từ chỉ đạo của Chính phủ, của Tỉnh ủy và UBND Hưng Yên, Huyện ủy và UBND huyện Văn Giang, tới ý kiến các chuyên gia và cá nhân tôi đều khẳng định rằng dự án tuyến đường liên tỉnh Hà Nội - Hưng Yên qua cầu Thanh Trì và Khu đô thị Văn Giang tiếp giáp ranh giới Hà Nội có vai trò chiến lược để phát triển kinh tế vùng phía Đông Thủ đô, của tỉnh Hưng Yên, của huyện Văn Giang và của 3 xã vùng Dự án.

Chắc chắn, không thể vì bất kỳ lý do gì mà dừng lại dự án đầu tư. Việc phát hiện và chống tham nhũng, việc giải quyết thỏa đáng các khiếu nại của dân phải thực hiện triệt để, nhưng không vì thế mà dừng lại quá trình đầu tư phát triển. Đây chính là thách thức lớn nhất trong quá trình thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

Phù hợp pháp luật

Trong khoảng vài tháng nay, dư luận bắt đầu nổi lên rằng các văn bản hành chính liên quan tới Dự án Văn Giang nói trên là trái pháp luật và tập trung vào 2 Tờ trình do tôi ký. Theo Luật Đất đai phải trình Chính phủ nhưng lại trình Thủ tướng CP. Thế là sai với Luật Đất đai.

Nói riêng về Tờ trình thì trình lên người đứng đầu Chính phủ để Chính phủ giải quyết theo quy trình cũng đâu phải là trái luật. Nhưng tôi biết rằng các luật sư muốn hướng tới việc Thủ tướng CP thực hiện thẩm quyền của Chính phủ, đó mới là việc quan trọng. Tôi cho rằng, cần phải cảm ơn các luật sư đã phát hiện vấn đề, vậy cần làm rõ để nhân dân không hiểu sai.

Trước đây, tôi luôn chắc chắn rằng các Quyết định của Thủ tướng CP là đúng pháp luật.

Luận cứ rất đơn giản: kể từ Luật Đất đai 1993 tới nay, thẩm quyền quyết định của cấp trung ương về đất đai luôn thuộc Chính phủ nhưng quy trình thực hiện của Văn phòng CP và Tổng cục Địa chính (sau này là Bộ TN và MT) lại do Thủ tướng CP giải quyết và trình tự, thủ tục đối với Dự án Văn Giang đã được thực hiện giống như tất cả quyết định giải quyết về đất đai thuộc thẩm quyền của Chính phủ trong suốt 10 năm từ 15/10/1993 tới 30/06/2004.

Hơn nữa, Dự án Văn Giang đã được Thanh tra Chính phủ tiến hành thanh tra ít nhất 2 lần, phối hợp với tất cả các Bộ, ngành có liên quan, đều đã có kết luận rằng các văn bản pháp lý của Dự án là đúng pháp luật. Ý kiến này càng được khẳng định trong cuộc họp của Thường trực Chính phủ về xử lý sau thanh tra dự án Văn Giang vào tháng 05/2010.

Trên cơ sở báo cáo của các Bộ, Ngành chức năng, và ý kiến của nguyên Phó Thủ tướng Trương Vĩnh Trọng, Thủ tướng CP đã có ý kiến kết luận cuối cùng, được thể hiện tại thông báo số 127/TB-VPCP ngày 20/05/2010 của Văn phòng Chính phủ.

Nếu các văn bản của Dự án Văn Giang là trái pháp luật thì có nghĩa là hơn 3.000 Quyết định về đất đai thuộc thẩm quyền của Chính phủ trong suốt 10 năm đó cũng trái pháp luật. Nếu điều này xẩy ra thì quả đây là một vụ tai tiếng hành chính hy hữu cấp quốc tế. Hậu quả gây ra sẽ vô cùng phức tạp, thậm chí làm mất ổn định xã hội. Đây chính là việc cần minh giải cho thật rõ ràng.

Các luật sư trợ giúp pháp lý cho một số người dân bị thu hồi đất ở Văn Giang đã căn cứ vào Điểm 1.10 Khoản 1 Điều 1 của Quy chế làm việc của Chính phủ ban hành kèm theo Nghị định số 11/1998/NĐ-CP ngày 24/01/1998 về quy định "Chính phủ quyết định tập thể những công việc", trong đó có "Những vấn đề khác mà pháp luật quy định thuộc thẩm quyền của Chính phủ". Khi Luật Đất đai quy định thuộc thẩm quyền của Chính phủ thì phải được Chính phủ quyết định tập thể.

Sau khi thảo luận với một số luật sư chuyên về pháp luật hành chính, chúng tôi rút ra được những căn cứ pháp lý chắc chắn của việc Thủ tướng CP được quyền thực hiện thẩm quyền của Chính phủ về đất đai dựa trên Luật tổ chức Chính phủ và Quy chế làm việc của Chính phủ. Hãy lưu ý tới Điều 2 của Quy chế làm việc của Chính phủ nói trên về "Phạm vi giải quyết công việc của Thủ tướng CP". Điểm 1.1 Khoản 1 của Điều 2 này quy định "Thủ tướng Chính phủ giải quyết các công việc", trong đó có "Những vấn đề được Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ, các văn bản pháp luật khác quy định thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ tướng và những vấn đề được Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ và các văn bản pháp luật khác quy định thuộc thẩm quyền của Chính phủ, nhưng không do Chính phủ quyết định tập thể".

Như vậy, Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền giải quyết các việc thuộc thẩm quyền của Chính phủ khi pháp luật quy định hoặc Chính phủ tự thấy không cần quyết định tập thể.

Mặt khác, theo Luật Đất đai 1993 với sửa đổi, bổ sung 2 lần vào năm 1998 và 2001 luôn quy định thẩm quyền giải quyết các công việc về đất đai ở Trung ương thuộc Chính phủ nhưng không nói cần phải có quyết định tập thể của Chính phủ hay không. Luật Tổ chức Chính phủ 1992 có Điều 19 quy định về những việc mà Chính phủ phải quyết định tập thể, trong đó không có các công việc về đất đai.

Sau 10 năm, Luật Tổ chức Chính phủ 2001 cũng có Điều 19 với các quy định tương tự về những việc mà Chính phủ phải quyết định tập thể, cũng không bổ sung các công việc về đất đai. Như vậy, có thể hiểu rằng các công việc về đất đai ở Trung ương thuộc thẩm quyền Chính phủ nhưng do Thủ tướng Chính phủ giải quyết và Chính phủ không cần phải quyết định tập thể.

Tại sao Chính phủ lại quy định như vậy cũng là điều dễ giải thích. Thứ nhất, các văn bản về đất đai đều dưới dạng quyết định như quyết định phê duyệt quy hoạch sử dụng đất, quyết định giao đất, thu hồi đất, v.v. nhưng hình thức văn bản thuộc thẩm quyền của Chính phủ chỉ có Nghị định và Nghị quyết, Quyết định là hình thức văn bản thuộc thẩm quyền của Thủ tướng CP.

Thứ hai, đất đai là một yếu tố quan trọng của môi trường đầu tư ở địa phương, UBND các tỉnh chịu trách nhiệm trực tiếp, nếu phải chờ Chính phủ họp mỗi tháng một lần thì thủ tục hành chính nặng nề ở Trung ương sẽ gây khó khăn cho địa phương. Chính vì lý do này mà Luật Đất đai 2003 đã chuyển toàn bộ thẩm quyền quyết định thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất về địa phương.

Thứ ba, trong lịch sử hoạt động của Chính phủ nước ta, thẩm quyền riêng của người đứng đầu Chính phủ và thẩm quyền chung của Chính phủ chưa được phân định rõ ràng như hiện nay. Trước đây, chỉ sử dụng một con dấu chung của Chính phủ, mãi đến năm 2005 mới chính thức có con dấu riêng của Thủ tướng CP để phân định rành mạch về thẩm quyền.

Phù hợp quy hoạch

Về điều chỉnh kế hoạch sử dụng đất, Khoản 2 Điều 22 của Nghị định 04/2000/NĐ-CP ngày 11/02/2000 về thi hành Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai có quy định "Hàng năm UBND cấp tỉnh lập và trình Thủ tướng CP phê duyệt kế hoạch sử dụng quỹ đất để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng", không quy định thời hạn trình. UBND tỉnh Hưng Yên và Bộ TN và MT đã trình Thủ tướng CP phê duyệt kế hoạch sử dụng quỹ đất để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng cho 2 năm 2004, 2005 như một điều chỉnh kế hoạch sử dụng đất 5 năm 2001 - 2005 (điều chỉnh cho 2 năm còn lại), không phải là điều chỉnh kế hoạch sử dụng đất hàng năm.

Cách làm này cũng phù hợp với quy định về điều chỉnh kế hoạch sử dụng đất 5 năm tại Nghị định 68/2001/NĐ-CP ngày 01/10/2001 về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Tôi đã xem lại chi tiết Bản thuyết minh Quy hoạch sử dụng đất Hưng Yên đã được phê duyệt. Việc điều chỉnh kế hoạch sử dụng đất nói trên hoàn toàn phù hợp với diện tích đất chuyên dùng đã được xác định trong quy hoạch sử dụng đất Hưng Yên thời kỳ 2001 - 2010 đã được phê duyệt.

Không nhất thiết phải có quyết định thu hồi đất đến từng hộ dân

Cơ chế thực hiện thu hồi đất, giao đất theo Luật Đất đai 1993 khác hẳn với quy định của Luật Đất đai 2003. Tôi đã tìm gặp nhiều chuyên gia tham gia xây dựng Luật Đất đai 1993 để hỏi về việc này. Theo Điều 28 của Luật Đất đai 1993 quy định "Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định giao đất nào thì có quyền thu hồi đất đó" và "Trước khi thu hồi đất phải thông báo cho người đang sử dụng biết về lý do thu hồi, thời gian, kế hoạch di chuyển, phương án đền bù thiệt hại".

Như vậy, thẩm quyền thu hồi đất phụ thuộc thẩm quyền giao đất. Thủ tướng CP quyết định giao đất thì quyết định thu hồi đất đó trên cùng một văn bản Quyết định. Chính quyền địa phương phải thực hiện việc thông báo cho người đang sử dụng biết về lý do thu hồi, thời gian, kế hoạch di chuyển, phương án đền bù thiệt hại.

Như vậy, theo Luật Đất đai 1993, không có quy định phải có quyết định thu hồi đất tới từng hộ gia đình mà chỉ có thông báo kế hoạch thu hồi đất và phương án bồi thường tới từng hộ gia đình. Nhiệm vụ thông báo này thuộc chính quyền địa phương.

Tôi đã gặp trực tiếp lãnh đạo Sở TN và MT Hưng Yên, Bí thư và Chủ tịch cả 3 xã Xuân Quan, Phụng Công, Cửu Cao và nhiều người dân để hỏi thêm về việc thực hiện thông báo này. Tất cả đều xác nhận rằng đã biết trước khi có quyết định thu hồi đất, điển hình như xã Xuân Quan đã tổ chức gần 200 cuộc họp từ Đảng bộ đến các tổ chức đoàn thể, nhân dân trong xã, nhưng cũng có xã không thể họp được các thôn vì đã có một số người dân phản ứng và cố tình cản trở không cho tổ chức họp.

Sau khi xem xét và rà soát lại, tôi cho rằng các thủ tục liên quan đến việc thu hồi đất tại Dự án Văn Giang là phù hợp pháp luật, như tôi đã nghĩ trước đây, cũng như Thanh tra Chính phủ và các Bộ, ngành ở Trung ương đã kết luận, Thủ tướng CP đã kết luận.

Còn nữa