“Dài cổ” chờ luật về PPP

Khoảng lặng... BOT và cả PPP?

Theo công bố của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KHĐT), đầu tư hạ tầng hàng năm trong giai đoạn 2011-2015 khoảng 12,6 tỉ đô la Mỹ. Đến giai đoạn 2016-2020, dự báo nhu cầu đầu tư khoảng 25 tỉ đô la Mỹ/năm, tăng gấp đôi so với mức đầu tư năm năm trước đó. Tuy nhiên, theo thống kê của Hiệp hội Doanh nghiệp châu Âu tại Việt Nam (EuroCham) trong “Sách trắng 2018”, ở phần “Đối tác công - tư”, ước tính cả giai đoạn 2016-2020, ngân sách chỉ có thể đáp ứng được khoảng 6,6 tỉ đô la Mỹ cho nhu cầu này. Trong khi đó, tiềm năng nguồn vốn xã hội hóa từ tư nhân và các nhà đầu tư nước ngoài (FDI) được đánh giá là rất lớn.

Hai năm trở lại đây, do những hệ lụy của giai đoạn đầu tư BOT ồ ạt trước đó, không một dự án BOT mới nào được khởi công. Bộ Giao thông Vận tải (GTVT), nơi chủ trì ký hợp đồng BOT (hình thức triển khai nhiều nhất của PPP) dành hầu hết thời gian để giải trình với các cơ quan quản lý nhà nước và công luận về loại dự án này. Các nhà đầu tư, địa phương cũng “án binh bất động”. Vấn đề đặt ra là hành lang pháp lý phải ở tầm luật định để các dự án PPP có thể khởi động trở lại, sau một thời gian dài được quản lý lỏng lẻo, nhiều rủi ro.

Trước đây, Chính phủ đã có nhiều giải pháp nhằm tăng cường đầu tư tư nhân và nước ngoài vào các dự án PPP. Năm 2015, Chính phủ đã ban hành Nghị định 15 về đầu tư theo hình thức PPP và Nghị định 30 về thi hành Luật Đấu thầu liên quan đến lựa chọn nhà đầu tư. Nghị định 15 và 30 đã thay thế khuôn khổ pháp lý trước đó liên quan đến các dự án PPP thí điểm. Kể từ khi hai nghị định trên có hiệu lực, hàng loạt văn bản hướng dẫn thực hiện đã ra đời (có tám văn bản hướng dẫn chi tiết từ phương pháp chuẩn bị các nghiên cứu khả thi cho dự án PPP đến các giai đoạn tiếp theo) song số dự án thực hiện theo hai nghị định này không có, các dự án chủ yếu vẫn đang trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư. Những dự án đang xây dựng hoặc vận hành hầu hết là dự án chuyển tiếp từ khung pháp lý cũ có từ năm 2009.

Chính phủ đề nghị Bộ KHĐT xây dựng một dự thảo nghị định mới về PPP (được công bố hôm 17-10-2017). Tuy nhiên, từ hồi tháng 7-2017, Cục Mua sắm công thuộc Bộ KHĐT đã công bố đề xuất xây dựng luật về PPP thay thế các nghị định hiện hành.Trong tờ trình tháng 3-2018 đề nghị xây dựng Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư, Bộ KHĐT đã thừa nhận, hai nghị định được kỳ vọng sẽ tạo đột phá về thu hút đầu tư theo hình thức PPP nói trên rốt cuộc không mang lại kết quả gì. Bởi lẽ, trên thực tế, cả hai nghị định chỉ tháo gỡ một số vướng mắc cụ thể mà không xử lý được tất cả các vấn đề do vướng các luật như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng... Các luật này được xây dựng hướng tới đầu tư công hoặc đầu tư tư nhân thuần túy và riêng rẽ, trong khi các dự án PPP lại mang tính công - tư kết hợp.

Mới đây, tại cuộc hội thảo do Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) tổ chức nhằm đề xuất xây dựng luật về PPP, đại diện Bộ KHĐT khẳng định ngay trong quí 1 năm nay bộ này sẽ trình hồ sơ - đề cương xây dựng luật (chưa phải là dự thảo luật) và sớm nhất đến năm 2020 sẽ trình dự thảo luật lên Chính phủ. Như vậy, nếu tính cả thời gian trình dự luật ra Quốc hội thì sớm nhất cũng phải đến cuối năm 2021 Quốc hội mới có thể thông qua luật này.

Quãng thời gian ba năm từ nay đến đó liệu có phải là “điểm dừng” cho các dự án PPP, trong khi nhu cầu đầu tư hạ tầng lại không thể chờ được?

Các nhà đầu tư thuộc EuroCham đã bày tỏ sự e ngại khi chưa rõ mốc thời gian nói trên. Trong kiến nghị gửi tới Chính phủ, họ nói: “Chúng tôi chưa rõ là thời gian ban hành luật về PPP trùng thế nào với thời gian ban hành dự thảo nghị định về PPP. Do đó, nếu ban hành dự thảo nghị định có thể nhanh chóng trở nên không phù hợp vì sau đó lại làm dự luật. Điều đó có thể dẫn đến nguy cơ gần như không có tiến triển trong việc xúc tiến các dự án cụ thể theo nghị định vì dự thảo luật cũng đang chờ phê duyệt có thể tạo nên sự hoài nghi cho các nhà đầu tư”.

Những vướng mắc nào sẽ được gỡ?

Nói gì đi chăng nữa thì đích đến cuối cùng của việc làm luật về PPP là nâng cao hiệu quả đầu tư PPP thông qua thay đổi cách thức thu hút đầu tư, công khai minh bạch thông tin, nâng cao tính pháp lý của hợp đồng PPP gắn với nâng cao trách nhiệm cơ quan quản lý và chủ dự án.

Liên quan đến nội dung dự luật PPP, Bộ KHĐT cho biết điều đầu tiên là sẽ bãi bỏ thủ tục cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư, đề ra bộ tiêu chí xác định một dự án PPP tiềm năng nhằm loại các dự án được đầu tư chỉ xuất phát từ đề xuất của các nhà đầu tư rồi dẫn đến chỉ định thầu. Thậm chí, đối với dự án công nghệ cao, việc lựa chọn nhà đầu tư sẽ được thực hiện sau khi Nhà nước lập báo cáo tiền khả thi cho dự án. Nhà đầu tư được chọn sẽ triển khai việc tiếp theo. Trong việc lựa chọn các dự án, sẽ chú trọng tính hiệu quả kinh tế - xã hội trước các hiệu quả về tài chính (tất nhiên phải đảm bảo lợi nhuận cho nhà đầu tư).

Các cơ chế đặc thù ưu đãi sẽ xuất hiện trong dự luật này, như thành lập quỹ bù đắp thiếu hụt tài chính, quỹ dự phòng cho bảo lãnh Chính phủ, áp dụng bảo lãnh doanh thu tối thiểu, bảo đảm ngoại tệ (tỷ giá và lượng ngoại tệ cung ứng sẵn sàng trong quá trình chuyển đổi)... Các cơ chế về phân bổ rủi ro cho dự án cũng đã được đề xuất đưa vào luật...

Giai đoạn 2011-2015, Bộ GTVT đã huy động được 186.000 tỉ đồng đầu tư vào 62 dự án BOT và BT trong lĩnh vực đường bộ, cảng biển và đường thủy. Trong khi các dự án BOT đường bộ và đường thủy chủ yếu do các doanh nghiệp nội làm thì lĩnh vực cảng biển thu hút rất nhiều doanh nghiệp FDI. Ngoài ra, có một số dự án BOT điện đang vận hành, xây dựng... Nếu có luật về PPP phù hợp, nguồn lực đầu tư theo hình thức PPP không chỉ đến từ trong nước mà nhà đầu tư FDI cũng quan tâm. Đầu tư theo hình thức PPP cũng sẽ không bó hẹp chủ yếu trong lĩnh vực vận tải đường bộ như hiện nay mà mở rộng sang cả lĩnh vực điện, y tế, môi trường...

Vấn đề là quãng thời gian chờ đợi để soạn luật quá dài, các dự án PPP sẽ lại tiếp tục dừng để đợi?