Nhìn lại Dự thảo Luật Đất đai trước ngày “bấm nút”

Từ thống nhất mục tiêu…

Đã trải qua một chặng đường khá dài kể từ lúc bắt đầu chuẩn bị Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), đến nay, phiên bản gần cuối của Dự thảo chắc đã sẵn sàng. Qua nhiều hội thảo, quá trình thẩm định, thảo luận ở Quốc hội cũng thấy nhiều ý kiến đang đi về 2 luồng quan điểm khác nhau. Điều đó cũng bình thường, vì mỗi người có quyền được nói theo ý kiến của mình, theo cách hiểu của mình và quan tâm tới lợi ích của mình. Điều quan trọng là cần nhất trí với nhau mục tiêu chính của Luật Đất đai là gì và những tồn tại chính nào đang cần lời giải.

Một điểm mà cộng đồng quốc tế đã thống nhất là mục tiêu của quản lý đất đai là làm cho đất đai được sử dụng hiệu quả hơn và công bằng hơn. Ở nước ta, mục tiêu này chắc cũng dễ thống nhất. Từ chế độ sở hữu, quyền của các bên liên quan hay quy hoạch sử dụng đất, tài chính đất đai, đăng ký đất đai cũng chỉ để mong muốn sử dụng đất đai mang lại hiệu quả cao về kinh tế và bền vững sâu về xã hội. Tất cả những mục tiêu khác như quản lý chặt chẽ hơn, pháp luật được thực hiện nghiêm hơn cũng chỉ là những điểm cần đạt được để hướng tới hiệu quả cao về phát triển kinh tế và bền vững xã hội.

Nhận định về những tồn tại trong quản lý đất đai hiện nay cũng có thể dễ dàng nhất trí. Thứ nhất, nguy cơ tham nhũng còn rất cao. Tồn tại trong kẽ hở của các quy định pháp luật và tham nhũng thực trong quản lý đất đai đang thuộc nhóm cao nhất từ kết quả của nhiều nghiên cứu trong thời gian qua.

Thứ hai, khiếu kiện của dân về đất đai luôn ở mức độ cao về cả số lượng và tính phức tạp, trong đó có tới 70% liên quan tới giá đất tính bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Hai tồn tại này là hai mặt đối ngẫu của sự công bằng về giá trị kinh tế của đất đai.

Tham nhũng trong quản lý đất đai chẳng qua là hành vi lấy được một phần giá trị đất đai của chung hay của người khác về làm của mình, dựa vào thẩm quyền được Nhà nước giao. Khiếu kiện của dân về đất đai chỉ xảy ra khi người dân bị mất lợi ích của mình có liên quan tới đất đai. Cả tham nhũng và khiếu kiện đều có liên quan đến chuỗi quy trình quy hoạch sử dụng đất, thu hồi đất, giao đất hoặc cho thuê đất, quyết định giá đất để tính giá trị đất đai.

Thứ ba, sự công bằng trong quyền tiếp cận đất đai của nhóm người yếu thế như nông dân, người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số, phụ nữ. Người yếu thế cần tới sự bảo hộ của pháp luật vì họ không tự bảo vệ được quyền lợi của mình.

Cả ba điểm tồn tại nói trên đều nằm trên ranh giới giữa phát triển kinh tế và bền vững xã hội. Nền kinh tế phát triển nhanh dựa trên nền tảng xã hội thiếu đồng thuận giống như xây được một tòa lâu đài đẹp trên cát. Từ những nhận xét như trên, có thể đưa ra những vấn đề cốt yếu nhất cần đổi mới trong Luật Đất đai sửa đổi.

… đến những thay đổi cốt yếu

Thứ nhất, đó là cơ chế Nhà nước thu hồi đất. Đây là một phương thức giải quyết đất đai để có đất thực hiện công nghiệp hóa, đô thị hóa được thuận lợi. Sự can thiệp mạnh của bộ máy hành chính sẽ làm cho đất đai chuyển dịch nhanh hơn, thu hút đầu tư mạnh hơn, nhưng lại tạo nên bất đồng thuận xã hội cao. Định giá đất thấp để tính bồi thường lại càng làm cho cơ chế này bất ổn hơn. Ngay cả khi giá đất cao thì tính bất ổn định xã hội vẫn tồn tại, vì người bị mất đất sẽ làm gì khi mất sinh kế dựa vào đất? Cơ chế thu hồi đất dễ dàng còn gây ra tình trạng mất đất có khả năng nông nghiệp cao, không đưa được dự án đầu tư phi nông nghiệp lên vùng chậm phát triển.

Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đang hướng theo cách mở rộng phạm vi Nhà nước thu hồi đất để đưa đất ra đấu giá và hạn chế áp dụng cơ chế tự thỏa thuận giữa nhà đầu tư với những người đang sử dụng đất. Hướng đi này không phù hợp vì gây ra hiệu quả thiếu đồng thuận xã hội. Về nguyên tắc, chúng ta cần đi theo hướng ngược lại, hạn chế áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất và cần đổi mới cơ chế tự thỏa thuận.

Trong 10 năm qua, cơ chế tự thỏa thuận gặp phải một trở ngại rất lớn là nhà đầu tư đã thỏa thuận được khoảng 70% diện tích đất nhưng không thể thỏa thuận được với số còn lại, do họ đòi giá đất "trên trời" mà không có cách nào vượt qua được, mặc dù đất đai đó thuộc khu vực phải chuyển mục đích sử dụng sang phi nông nghiệp theo quy hoạch. TP. HCM đã đề nghị nhiều lần cho phép áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất đối với phần đất không thể thỏa thuận được, nhưng chưa được chấp thuận. Thông thường, các nước phát triển cho phép nhà đầu tư được kiện người đang sử dụng đất ra tòa án do đòi giá đất quá cao. Ta có thể chọn một trong hai cách, miễn là có cách làm thuận lợi để tạo sức sống thực cho cơ chế tự thỏa thuận. Cơ chế Nhà nước thu hồi đất chỉ được áp dụng trong trường hợp Nhà nước cần đất sử dụng cho mục đích công, không áp dụng để lấy đất vì mục đích tư.

Khi áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất, câu chuyện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cũng cần được tiếp cận theo cách toàn diện hơn. Nguyên tắc "nơi tái định cư phải có điều kiện phát triển tốt hơn hoặc ít nhất là bằng nơi ở cũ" cần chuyển thành "người bị thu hồi đất phải có sinh kế ổn định tốt hơn hoặc ít nhất là bằng sinh kế trước khi bị thu hồi đất". Việc bồi thường sinh kế được giao cho nhà đầu tư, khi chưa tạo được sinh kế ổn định mới thì nhà đầu tư vẫn phải trả đủ thu nhập từ sử dụng đất cho người mất đất.

Thứ hai là Nhà nước quyết định giá đất phù hợp thị trường. Pháp luật hiện hành mới có quy định chung là giá đất do Nhà nước quy định hoặc quyết định phải phù hợp giá đất trên thị trường trong điều kiện bình thường. Làm thế nào để giá đất được quyết định thật khách quan, thực sự phù hợp thị trường và được các bên có liên quan đồng thuận lại là vấn đề lớn. Nói chung, cơ quan hành chính thường gắn với sự thiếu khách quan do đặc tính ít nhất là quan liêu, mạnh hơn là tham nhũng.

Vậy sự đổi mới về cơ chế Nhà nước quyết định giá đất là tìm một thể chế khác để quyết định được giá đất thật khách quan. Một trong những giải pháp các nước vẫn làm là tách thẩm quyền quyết định giá đất ra khỏi thẩm quyền quyết định về đất đai. Trước hết, cần sử dụng dịch vụ định giá đất trên thị trường nhằm đề xuất giá đất khách quan. Bên nào không đồng ý thì có quyền thuê tổ chức định giá khác và trao việc tranh luận về giá đất cho các tổ chức chuyên môn, không biến tranh luận về giá đất thành mâu thuẫn giữa chính quyền và người dân. Tiếp theo, giao cho một cơ quan hoặc hội đồng có thẩm quyền quyết định giá đất độc lập hoàn toàn với UBND cấp tỉnh có thẩm quyền quyết định về thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất. Nếu chọn phương án thành lập cơ quan định giá đất độc lập thì ắt phải là cơ quan Trung ương được tổ chức theo ngành dọc.

Thứ ba là vấn đề bảo đảm công bằng về quyền đối với đất đai cho nhóm yếu thế trong xã hội. Nhóm người nghèo, nông dân, đồng bào dân tộc thiểu số thường có sinh kế dựa chủ yếu vào sử dụng đất nông nghiệp. Nông dân đang rất cần một chính sách đất đai không thời hạn, không hạn điền để yên tâm đầu tư trở thành nông dân chuyên nghiệp. Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã nới rộng cả thời hạn và hạn điền, thế cũng là tốt hơn hiện hành nhưng vẫn chưa đi tới cùng của sự công bằng cho nông dân.

Đồng bào dân tộc thiếu số còn khó khăn nhiều về sinh kế dựa vào đất. Tính toán theo chuẩn nghèo ở mức 248 USD mỗi năm, tức là 0,68 USD mỗi ngày (chuẩn nghèo quốc tế là 1 USD mỗi ngày), cách đây 20 năm, gần 60% dân số Việt Nam thuộc diện nghèo, trong đó chỉ có 20% người nghèo thuộc các dân tộc thiểu số. Đến nay, sau 20 năm phát triển, Việt Nam đã bước vào nhóm các nước có thu nhập trung bình, tỷ lệ người nghèo trên phạm vi cả nước đã giảm xuống tới mức 10%, nhưng đồng bào các dân tộc thiểu số lại chiếm tới 60% người nghèo. Chính sách hiện hành là Nhà nước giao đất không thu tiền lần thứ hai cho người không có đất hoặc thiếu đất và không được chuyển nhượng trong vòng 10 năm. Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) vẫn giữ nguyên chính sách này.

Thực tế phát triển của lịch sử Việt Nam đã cho thấy, đất đai là phương tiện cơ bản để gắn kết cộng đồng. Chính sách giao đất cho cộng đồng nông thôn để sử dụng theo luật tục, hương ước là một giải pháp hữu hiệu.

Đổi mới để lựa chọn giải pháp cho phát triển bền vững quả là khó khăn. Không dám chấp nhận giải pháp mới thì Luật vẫn chỉ như cũ, cùng lắm là ở mức "Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều" mà thôi.