Luật Đất đai 2013: Những đột phá trong chính sách

Không phải quản lý mà là quản trị đất đai

Những năm qua, cộng đồng quốc tế đã có những khuyến nghị về xu hướng đổi mới trong khái niệm "quản lý đất đai", cần chuyển sang thể chế "quản trị đất đai". Quản trị đất đai là việc bổ sung thêm vào hệ thống quản lý truyền thống một số phương thức mới gồm minh bạch thông tin, nâng cao trách nhiệm giải trình của quản lý và sự tham gia của người dân vào quyết định, quản lý và giám sát nhằm tạo hiệu quả sử dụng đất cao hơn. Một điều đáng mừng là Luật Đất đai sửa đổi năm 2013 đã cho thấy sự chuyển đổi mạnh mẽ từ “quản lý đất đai” sang “quản trị đất đai”.

Về yêu cầu minh bạch thông tin đất đai, Điều 28 Luật Đất đai sửa đổi năm 2013 quy định trách nhiệm của Nhà nước trong việc xây dựng và cung cấp thông tin đất đai trên nguyên tắc minh bạch. Nguyên tắc minh bạch thông tin được hình thành trong hầu hết các công đoạn quản lý đất đai như lập quy hoạch sử dụng đất, quyết định giá đất, thu hồi đất, thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư... Quy định về cung cấp thông tin đất đai minh bạch này có ý nghĩa rất quan trọng trong bối cảnh lâu nay thị trường BĐS nước ta luôn được đánh giá rất thiếu chuyên nghiệp vì thông tin BĐS không công khai và minh bạch.

Một thách thức đối với việc minh bạch là chưa có cơ chế tốt để giá đất thực phải được ghi trên các hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất và mua bán BĐS trên đất. Hiện, phần lớn hợp đồng chuyển nhượng đều ghi giá còn thấp hơn cả giá của Nhà nước để tránh thuế dù rủi ro luôn cận kề khi hợp đồng bị toà án tuyên là vô hiệu.

Cái lợi mang lại từ sự minh bạch giá BĐS cao hơn rất nhiều so với ý định chờ đợi sự "khờ khạo" của ai đó "hồn nhiên" ghi giá thật trên hợp đồng. Rất tiếc, thói quen xem xét các luật thuế độc lập với các luật chuyên ngành làm hạn chế rất lớn tới tính đồng bộ của hệ thống chính sách.

Về sự tham gia của người dân, Luật Đất đai 2013 có khá nhiều quy định nhằm tạo dựng cơ hội để người dân tham gia vào lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Hơn nữa, Luật Đất đai 2013 còn có riêng Điều 199 về quyền giám sát của công dân đối với việc quản lý, sử dụng đất đai và Điều 200 về xây dựng và vận hành hệ thống theo dõi và đánh giá đối với quản lý và sử dụng đất đai. Các tổ chức xã hội, doanh nghiệp và người dân đóng vai trò quan trọng trong việc giám sát.

Về trách nhiệm giải trình của quản lý, Luật Đất đai đã có 7 Điều từ Điều 22 tới 28 và nhiều Điều khác đã quy định rõ ràng về trách nhiệm của cơ quan Nhà nước, cán bộ quản lý trong một hệ thống phân cấp thẩm quyền và trách nhiệm rõ ràng. So với Luật Đất đai trước đó, Luật Đất đai 2013 đã có những quy định rành mạch hơn để tránh lầm lẫn cố ý trong thực hiện thẩm quyền.

Triệt để loại bỏ nguy cơ tham nhũng trong thu hồi, giao, cho thuê đất

Đây là nội dung thu hút thảo luận nhiều nhất trên báo chí cũng như trên nghị trường. Trước khi thông qua Luật Đất đai 2013, Hiến pháp đã có một bước tiến khá lớn trong hiến định về quyền thu hồi đất của Nhà nước. Từ quy định về tiêu chí "Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế, xã hội" đã chuyển sang quy định về tiêu chí "Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng".

Luật Đất đai đã chi tiết hoá tiêu chí để xác nhận "trường hợp thật cần thiết" được Nhà nước thu hồi đất là trao thẩm quyền cho Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ và Hội đồng Nhân dân cấp tỉnh. Cũng có nhiều ý kiến cho rằng, có biểu hiện không thống nhất trong hệ thống thẩm quyền về quyết định mức "thật cần thiết". Nhưng điều quan trọng hơn, các loại dự án đầu tư được áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất được quy định cụ thể trong Luật Đất đai, trong đó có hai nhóm dự án trước đây được áp dụng cơ chế này thì nay không được áp dụng nữa.

Luật Đất đai 2013 đưa ra nguyên tắc thực hiện thu hồi đất theo quy hoạch là chủ yếu để có đất sạch và thực hiện đấu giá đất. Đặc biệt, những quy định mới hạn chế việc áp dụng cơ chế thu hồi đất theo dự án để giao đất cho nhà đầu tư đã được chỉ định nhằm loại bỏ nguy cơ tham nhũng trong thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất. Hơn nữa, Luật Đất đai 2013 cũng đưa ra cơ chế thu hồi đất rộng hơn đối với các dự án xây dựng hạ tầng nhằm điều tiết địa tô tăng thêm từ đất đó để bảo đảm hài hoà lợi ích.

Trước đó, những cơ chế này đã được quy định trong Luật Đất đai 2003 nhưng không thành công trong thực thi trên thực tế. Vấn đề còn lại lúc này là tạo ra các cách làm khả thi trong các Nghị định của Chính phủ để bảo đảm thực hiện thành công. Công việc này cần tới một số kinh nghiệm thực tiễn rất đáng quý trong triển khai ở một số địa phương.

Cơ chế thu hồi đất theo quy hoạch và thu hồi đất rộng hơn phạm vi xây dựng hạ tầng mới được thực hiện thành công ở Đà Nẵng. Thực hiện cơ chế này ở các địa phương chậm phát triển sẽ gặp rất nhiều thách thức, từ vốn xuất trước cho thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho tới tính hấp dẫn của đất đã thu hồi đối với các nhà đầu tư. Trước mắt, việc vận hành tốt cơ chế này tại các đô thị lớn cũng đã có tác động lớn tới thị trường BĐS chính ở nước ta.

Những đổi mới của Luật Đất đai 2013 về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được hình thành dựa trên luật hoá một số quy định tại Nghị định 69/2009/NĐ-CP. Nói chung, lợi ích của người bị thu hồi đất được bảo đảm đầy đủ, nhất là những cam kết giải quyết vấn đề mất sinh kế, mất việc làm của nông dân bị thu hồi đất nông nghiệp, giải quyết tái định cư cho người bị thu hồi đất ở.

Trước đó, Nghị định về hướng dẫn thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được đổi mới liên tục, cứ khoảng 18 tháng có một Nghị định mới (Nghị định số 197/2004/NĐ-CP, Nghị định số 17/2006/NĐ-CP, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP) và mới nhất là Nghị định số 69/2009/NĐ-CP, chính sách ngày càng phù hợp hơn, nhưng khiếu nại, kiện tụng trên thực tế vẫn ngày càng tăng. Do đó, khi một số quy định của Nghị định số 69 được luật hoá và trở thành khung pháp lý thì giải pháp thực tế được quy định trong các Nghị định mới hướng dẫn thi hành có ý nghĩa rất quan trọng. Các giải pháp cần hướng đến việc để người bị thu hồi đất được bảo đảm đời sống, thu nhập tốt hơn hoặc ít nhất là bằng mức khi chưa bị thu hồi đất. Đây là cách tiếp cận duy nhất để tạo được đồng thuận và công bằng xã hội trong quá trình phát triển đất nước.

Nhiều đổi mới trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là nội dung có nhiều đổi mới nhất trong Luật Đất đai 2013. Tại Khoản 8 Điều 35 Luật Đất đai 2013 quy định "Quy hoạch, kế hoạch của ngành, lĩnh vực, địa phương có sử dụng đất phải bảo đảm phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, phê duyệt". Hơn nữa, Luật cũng quy định khi đơn vị hành chính quận đã có quy hoạch đô thị được phê duyệt thì không lập quy hoạch sử dụng đất nhưng phải lập kế hoạch sử dụng đất hàng năm (Khoản 5 Điều 40), tránh lãng phí khi để gây ra hiện tượng quy hoạch chồng quy hoạch.

Việc lấy ý kiến của dân đối với từng cấp quy hoạch cũng được cụ thể hoá theo những phương thức khác nhau. Trong đó việc lấy ý kiến của dân đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia và cấp tỉnh được thực hiện theo phương thức công khai thông tin và tiếp nhận ý kiến đóng góp; việc lấy ý kiến của dân đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện được thực hiện theo phương thức họp trực tiếp với cộng đồng dân cư địa phương để lấy ý kiến (Điều 43). Đây là những quy định rất quan trọng nhằm bảo đảm quyền tham gia của người dân vào lập quy hoạch sử dụng đất, khắc phục tình trạng người dân không biết gì về những tác động trực tiếp của quy hoạch tới đời sống của họ.

Tình trạng quy hoạch "treo" đã được Luật Đất đai 2013 đưa ra những quy định cụ thể về hạn chế quyền trong khu đã quy hoạch bị thu hồi đất và cơ chế giải quyết tình trạng quy hoạch bị "treo". Khung pháp luật để giải quyết câu chuyện này rất quan trọng đối với người dân, giải toả được tình trạng người dân lâm vào cảnh sống khó khăn, eo hẹp khi bị rơi vào quy hoạch, có khi quy hoạch đó bị "treo" đến hàng chục năm.

Rõ ràng, đất đai luôn là vấn đề phức tạp, nhất là với những đất nước trải qua nhiều cuộc chiến tranh, nhiều thay đổi như nước ta. Trong công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước theo cơ chế thị trường, nhu cầu chuyển dịch đất đai lại đặt ra một thách thức rất lớn. Kinh tế đất nước phát triển nhưng không làm mất bền vững xã hội và môi trường luôn là một bài toán rất khó.

Một Luật Đất đai phù hợp sẽ giúp chúng ta dễ dàng vượt qua thách thức này. Có đất để thực hiện công nghiệp hoá, đô thị hoá nhưng không làm người mất đất nghèo đi. Đây cũng chính là nguyên lý cơ bản để ngăn ngừa nguy cơ tham nhũng trong quản lý và khiếu kiện của dân. Chuyển dịch đất đai phải mang lại lợi ích cho tất cả mọi người, nhất là những người dân nghèo, những người thuộc nhóm yếu thế trong xã hội. Đáng mừng là Luật Đất đai sửa đổi năm 2013 đã tạo nền tảng pháp lý quan trọng để giải quyết triệt để những vấn đề đất đai nóng bỏng này.