Khó chặn được tham nhũng đất

Vấn đề đất đai đã được Ban Chấp hành TW Đảng xem xét ở hai Hội nghị lần thứ 5 và thứ 6 vừa qua. Hội nghị lần thứ 5 đã có kết luận ban hành vào ngày 15/5/2012. Chiều ngày 15/10 vừa qua, Đồng chí Tổng bí thư của Đảng đã đọc diễn văn bế mạc Hội nghị lần thứ 6 và Hội nghị cũng đã ra Thông báo trong cùng ngày. Tiếp theo, Hội nghị lần thứ 6 sẽ ban hành Nghị quyết mới về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai.

Theo những tài liệu đã được ban hành, có thể hiểu rằng đường lối chung của Đảng về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai đã được quyết định, nội dung cụ thể bao gồm:

Một là, ban hành Nghị quyết của Trung ương nhằm mục tiêu: thứ nhất là để lãnh đạo, chỉ đạo việc sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 2003, đáp ứng yêu cầu của tình hình mới, góp phần huy động và sử dụng có hiệu quả hơn nguồn lực đất đai cho phát triển kinh tế - xã hội; thứ hai là để khắc phục những hạn chế, yếu kém, tiêu cực trong lĩnh vực đất đai, đặc biệt là tình trạng đầu cơ, lãng phí, tham nhũng, tranh chấp, khiếu kiện kéo dài; thứ ba là để bảo đảm hài hoà lợi ích của Nhà nước, của người sử dụng đất và của nhà đầu tư, góp phần ổn định chính trị - xã hội.

Hai là, tiếp tục khẳng định đất đai thuộc chế độ sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Quyền sử dụng đất là một loại tài sản và hàng hóa đặc biệt, nhưng không phải là quyền sở hữu, cần được xác định cụ thể, phù hợp với từng loại đất, đối tượng sử dụng đất và các trường hợp giao đất, cho thuê đất.

Ba là, quy hoạch sử dụng đất phải đồng bộ, liên thông với quy hoạch ngành, lĩnh vực khác có sử dụng đất; phải tổng hợp, cân đối, phân bổ hợp lý, hiệu quả đất đai cho phát triển các ngành, lĩnh vực, vùng lãnh thổ và các đơn vị hành chính trong cả nước; bảo đảm đất cho mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, các dự án có mục đích xã hội, tín ngưỡng, tôn giáo, đất ở, đất sản xuất cho đồng bào dân tộc thiểu số.

Bốn là, xử lý nghiêm các trường hợp đã được Nhà nước giao đất, cho thuê đất nhưng sử dụng không đúng mục đích hoặc chậm đưa đất vào sử dụng.

Năm là, quản lý chặt chẽ việc chuyển mục đích sử dụng đất lúa, đất có rừng phòng hộ, rừng đặc dụng.

Sáu là, thu hẹp đối tượng được giao đất không thu tiền sử dụng đất, mở rộng việc giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất để thực hiện các dự án sản xuất, kinh doanh thông qua hình thức đấu thầu dự án hoặc đấu giá quyền sử dụng đất. Nhà nước chủ động thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng để tạo quỹ đất; trực tiếp thực hiện việc thu hồi đất, giao đất, giải tỏa, đền bù, hỗ trợ tái định cư theo đúng nguyên tắc, trình tự, thủ tục, bảo đảm dân chủ, công khai, minh bạch và công bằng. Không để các nhà đầu tư trực tiếp thỏa thuận với người sử dụng đất về giá đền bù, chuyển nhượng quyền sử dụng đất.

Bảy là, tiếp tục đổi mới chính sách tài chính về đất đai. Nhà nước chủ động điều tiết giá đất trên thị trường bằng quan hệ cung - cầu; rà soát pháp luật về thuế liên quan đến đất đai và bất động sản, các ưu đãi về thuế để đảm bảo công bằng, nuôi dưỡng nguồn thu, khuyến khích sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả, khắc phục tình trạng chậm đưa vào sử dụng hoặc bỏ hoang đất đã giao, đã cho thuê; điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không phải do người sử dụng tạo ra.

Tám là, thực hiện giá đất do Nhà nước quy định phù hợp với cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước và với mục đích sử dụng đất, tình hình kinh tế - xã hội của cả nước, các vùng, miền và địa phương trong từng thời kỳ. Chính phủ quy định phương pháp xác định giá đất và khung giá đất làm căn cứ để Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xây dựng, ban hành bảng giá đất; bổ sung quy định về điều chỉnh khung giá đất, bảng giá đất sao cho linh hoạt, phù hợp hơn với từng loại đất, các đối tượng sử dụng đất và các trường hợp giao đất.

Chín là, không điều chỉnh lại đất nông nghiệp đã giao cho hộ gia đình, cá nhân theo Luật Đất đai năm 1993 và Nghị định số 64/CP (ngày 27-9-1993). Tiếp tục quy định thời hạn sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân và mở rộng hơn thời hạn so với quy định hiện hành. Tiếp tục quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp nhưng cần nâng cao hơn hạn mức có chú ý đến đặc điểm của từng vùng, phù hợp với từng giai đoạn và giao cho Chính phủ quy định cụ thể.

Mười là, có cơ chế, chính sách đặc thù về việc giao đất, chuyển quyền sử dụng đất ở vùng đồng bào dân tộc thiểu số.

Mười một là, cần nghiêm túc thực hiện theo pháp luật về khiếu nại, tố cáo, tố tụng hành chính, tố tụng dân sự. Các cơ quan có thẩm quyền phải đề cao trách nhiệm, tập trung giải quyết kịp thời, dứt điểm các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai theo đúng quy định của pháp luật; củng cố hệ thống thanh tra đất đai, tòa án các cấp đáp ứng thực thi nhiệm vụ. Đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính và nâng cao năng lực quản lý nhà nước về đất đai.

Cuối cùng, Bộ Chính trị chỉ đạo khẩn trương tổng kết, đánh giá tình hình sắp xếp, đổi mới và phát triển nông, lâm trường quốc doanh theo Nghị quyết số 28-NQ/TW của Bộ Chính trị khoá IX, trong đó có đánh giá việc quản lý, sử dụng đất nông, lâm trường để có chính sách, biện pháp quản lý phù hợp.

Nhiệm vụ đầu tiên của việc thực hiện các chủ trương chính trị về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai là xây dựng các điều luật sao cho bảo đảm việc thực hiện tốt nhất các chủ trương này. Nếu xây dựng luật pháp mà chỉ đưa nguyên các nội dung của chủ trương chính trị thành điều luật mà người ta vẫn gọi là "luật hóa nghị quyết của Đảng" thì quá thường, thể hiện cách làm theo tư duy đơn giản. Điều luật phải được coi là hệ thống pháp lý bảo đảm thực hiện đúng chủ trương chính trị của Đảng trong cuộc sống thực tế.

Thách thức lớn

Đối với mỗi quá trình quản lý, có thể lựa chọn 2 mô hình: một là mô hình có điều khiển, hay còn gọi là mô hình kế hoạch hóa chỉ huy tập trung; hai là mô hình tự điều chỉnh, hay còn gọi là mô hình thị trường. Về lý thuyết, mô hình kế hoạch hóa chỉ huy tập trung có ưu việt hơn nếu người chỉ huy là người thực sự tài giỏi và trong sạch. Trên thực tế, điều kiện này thường khó đạt được hoặc ít nhất là không bảo đảm luôn luôn đạt được.

Chính vì vậy mà đã có lúc người ta thích dùng mô hình thị trường tự do. Thực tế cho thấy mô hình này cũng chứa đựng nhiều nhược điểm. Từ đó, các nhà lý luận đưa ra cách áp dụng kết hợp cả mô hình tự điều chỉnh dựa vào quy luật của thị trường và mô hình kế hoạch hóa chỉ huy tập trung dựa vào tác động điều tiết mang tính chỉ huy của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Sự thành công của mô hình hỗ hợp này luôn phụ thuộc vào cơ chế, mức độ tác động của Nhà nước vào thị trường. Nước ta cũng đã quyết định áp dụng mô hình thị trường có sự quản lý của Nhà nước cho nền kinh tế.

Từ phân tích lý thuyết và kinh nghiện thực tế cho thấy mô hình kế hoạch hóa chỉ huy tập trung dễ dẫn tới quyết định sai khi người giữ thẩm quyền có trình độ kém và dễ dẫn tới tham nhũng khi người giữ thẩm quyền có đạo đức kém. Nếu quyết định áp dụng mô hình này thì pháp luật phải tạo đủ chế tài để kiểm soát, giám sát được toàn bộ quá trình ban hành các quyết định chỉ huy.

Đối với đất đai, câu chuyện trung tâm vẫn là quá trình chuyển dịch đất đai phục vụ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, gây áp lực rất lớn yêu cầu sử dụng đất ổn định của mỗi người sử dụng đất, nhất là những người thuộc nhóm yếu trong xã hội. Cơ chế nào được áp dụng để thực hiện quá trình chuyển dịch đất đai là điểm cốt lõi được đặt ra. Áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất là thực hiện chuyển dịch đất đai theo mô hình kế hoạch hóa chỉ huy tập trung, áp dụng cơ chế tự thỏa thuận giữa người cần đất cho dự án đầu tư và người đang sử dụng đất là thực hiện chuyển dịch đất đai theo mô hình thị trường.

Tất nhiên, việc chuyển dịch đất đai theo cơ chế Nhà nước thu hồi đất luôn kéo theo một chuỗi vấn đề khác từ quy hoạch sử dụng đất; Nhà nước giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất; định giá đất để tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, giá trị bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho tới các hệ lụy phát sinh từ chuỗi vấn đề này. Tất cả những bức xúc về đất đai đang tồn tại gồm tham nhũng, khiếu kiện của dân, thực thi pháp luật yếu kém, làm mất tính ổn định trong sử dụng đất đều là hệ lụy của cơ chế Nhà nước thu hồi đất. Như vậy, có thể thấy thách thức lớn nhất trong xây dựng pháp luật đất đai là giải quyết được các bức xúc lớn đang tồn tại khi chỉ áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất.

Trong giai đoạn 10 năm 1993 - 2003, cơ chế Nhà nước thu hồi đất được áp dụng cho tất cả các dự án đầu tư được Nhà nước phê duyệt, mặc dù Luật quy định chỉ áp dụng cho các dự án vì mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, quốc phòng, an ninh (không gồm các dự án vì mục đích kinh tế). Trong giai đoạn 10 năm tiếp theo 2003 - 2013, phạm vi áp dụng của cơ chế Nhà nước thu hồi đất cho các dự án vì mục đích kinh tế bị thu hẹp lại và khuyến khích áp dụng cơ chế tự thỏa thuận cho các dự án vì mục đích kinh tế.

Trong khoảng 2 năm đầu thực hiện, cả nhà đầu tư và những người đang sử dụng đất đều hoan nghênh cơ chế tự thỏa thuận nhưng sau đó một số khoảng 20% tới 30% người đang sử dụng đất đòi hỏi quá cao đối với nhà đầu tư đã làm hỏng cơ chế này.

Nhiều địa phương đã đề nghị áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất đối với phần đất đai còn lại sau khi cơ chế tự thỏa thuận đã thành công trên 70% tới 80% đất đai của dự án. Rất tiếc đề nghị này không được các cơ quan Trung ương chấp thuận.

Theo kết luận của Hội nghị TW lần thứ 5 và lần thứ 6 vừa qua, chủ trương chính trị về chính sách, pháp luật đất đai đã được quyết định, trong đó mô hình kế hoạch hóa chỉ huy tập trung được áp dụng tuyệt đối cho quá trình chuyển dịch đất đai. Nhà nước thực hiện quyền thu hồi đất đối với tất cả các dự án đầu tư theo quy hoạch sử dụng đất và không cho phép áp dụng cơ chế tự thỏa thuận. Đương nhiên, đã là quyết định của Đảng thì mọi người dân phải thực hiện.

Như vậy, việc xây dựng Luật Đất đai sửa đổi đang đứng trước những thách thức rất lớn như đã nói trên: đó là việc xây dựng hệ thống pháp luật đất đai trên nguyên tắc áp dụng mô hình kế hoạch hóa chỉ huy tập trung của Nhà nước đối với chuyển dịch đất đai nhưng phải giải quyết được những bức xúc lớn đang tồn tại về tham nhũng nhiều trong quản lý đất đai; về khiếu kiện nhiều của dân có liên quan tới thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; về yếu kém trong thực thi pháp luật ở các địa phương và về sử dụng đất thiếu ổn định, không hiệu quả của nông dân, của những người thuộc nhóm yếu trong xã hội. Giải pháp nào trong hệ thống luật pháp đất đai để vượt qua thách thức lớn này sẽ là trọng tâm của Luật Đất đai sửa đổi.

Chưa đột phá

Tất nhiên, Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi không thể khác với các chủ trương chính trị đã được kết luận trong Hội nghị lần thứ 5 và lần thứ 6 vừa qua của Ban Chấp hành TW Đảng. Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi được xây dựng trên tinh thần giữ nguyên Luật Đất đai 2003 với sửa đổi, bổ sung kỹ thuật một số điều; xếp đặt lại các chương mục; luật hóa nội dung kết luận của Hội nghị Ban Chấp hành TW; luật hóa một số điều của một số Nghị định của Chính phủ, chuyển một số điều từ Bộ luật Dân sự vào Luật Đất đai; bổ sung chế độ chung về sử dụng đất cho các công trình ngầm và giao Chính phủ quy định cụ thể. Điểm lại cụ thể có thể chỉ ra 12 điểm thay đổi so với pháp luật đất đai hiện hành bao gồm:

1. Có một số điều chỉnh kỹ thuật trong phân loại đất để thuận lợi hơn trong quản lý.

2. Thẩm quyền quyết định về đất đai và quản lý đất đai được chuyển từ Ủy ban nhân dân sang Chủ tịch Ủy ban nhân dân và có ba điều chỉnh nhỏ về phân thẩm quyền cho cấp tỉnh.

3. Thống nhất chỉ áp dụng hình thức Nhà nước cho thuê đất đối với đất được sử dụng có thời hạn cho các tổ chức kinh tế và tổ chức sự nghiệp.

4. Nhà nước thu hồi đất mà không bồi thường cho nhà đầu tư đối với các dự án treo không đưa đất vào sử dụng hoặc sử dụng đất không đúng tiến độ.

5. Thu hồi đất theo dự án áp dụng cho mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng không kinh doanh, quốc phòng, an ninh; thu hồi đất theo quy hoạch được áp dụng cho các dự án vì mục đích lợi nhuận thông qua cơ chế đấu giá đất; cơ chế tự thỏa thuận giữa nhà đầu tư và những người đang sử dụng đất thông qua chuyển nhượng, thuê hoặc nhận góp vốn chỉ được thực hiện đối với các dự án nhỏ.

6. Quyền địa dịch của cộng đồng được quy định trong Bộ luật Dân sự nay đưa vào Luật Đất đai.

7. Thời hạn sử dụng đất của nhóm đất nông nghiệp tăng lên thống nhất là 50 năm.

8. Hạn mức diện tích nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp không vượt quá 10 lần hạn mức giao đất của Nhà nước và trao thẩm quyền quy định cụ thể cho Chính phủ.

9. Có một số quy định chung về sử dụng đất cho các công trình ngầm và giao cho Chính phủ quy định cụ thể (không quy định độ sâu, độ cao mà người sử dụng đất bề mặt có quyền sử dụng).

10. Tích hợp quy hoạch theo tổng diện tích và quy hoạch theo phân vùng và bổ sung các quy định chi tiết về nội dung; lấy nội dung kế hoạch sử dụng đất cấp huyện làm cơ sở để quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất; tích hợp quy hoạch sử dụng đất cấp xã vào quy hoạch sử dụng đất cấp huyện.

11. Khung giá đất của Chính phủ bao gồm cả giá đất tại khu giáp ranh giữa các địa phương cấp tỉnh; bỏ chế độ Ủy ban nhân dân cấp tỉnh công bố bảng giá đất hàng năm; xác lập quyền tiên mãi của Nhà nước đối với chuyển nhượng quyền sử dụng đất.

12. Thanh tra đất đai và giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai thực hiện theo các Luật chung.

Những đổi mới như trên chắc chắn không phải là những cải cách đáng kể nhằm giải quyết các bức xúc nóng về đất đai đang đang diễn ra trên thực tế, nhất là khi chỉ áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất trong quá trình chuyển dịch đất đai. Dự thảo Luật chưa tạo được những bước đột phá quan trọng nhằm giải quyết được những bức xúc hiện tại về đất đai trên cơ sở tiếp thu các bài học kinh nghiệm từ thực tế. Nội dung của Dự thảo như vậy có thể chuyển về dạng Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai để dễ áp dụng trên thực tế.

Dự thảo Luật còn phát triển cao hơn hướng tăng cường quyền lực của Nhà nước mà chưa hướng thêm tới quyền và lợi ích của người sử dụng đất, chưa thể hiện toàn diện về chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai. Cách tiếp cận này không những không làm giảm nguy cơ tham nhũng và khiếu kiện của dân về đất đai mà còn có khả năng tăng cao hơn sau khi thực thi Luật này trên thực tế.

Còn nữa

GS Đặng Hùng Võ