Khái niệm sở hữu đất toàn dân thời kinh tế thị trường

Để trả lời câu hỏi này, cần đối chiếu hai điều liên quan đến chế độ đất đai trong mỗi bản hiến pháp. Có thể thấy điều 19 Hiến pháp 1980 và điều 17 Hiến pháp 1992 đều thống nhất khẳng định chế độ sở hữu đất toàn dân về đất đai. Nhưng điều 18 Hiến pháp 1992 có khác so với điều 20 Hiến pháp 1980.

Theo điều 20 Hiến pháp 1980: “Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch chung, nhằm bảo đảm đất đai được sử dụng hợp lý và tiết kiệm. Những tập thể và cá nhân đang sử dụng đất được tiếp tục sử dụng và hưởng kết quả lao động của mình theo quy định của pháp luật…”. Với quy định như vậy, có thể hiểu người sở hữu đất (toàn dân) đã ủy toàn quyền cho Nhà nước. Vì toàn bộ nền kinh tế đã công hữu hóa, nên Nhà nước không chỉ quản lý xã hội với tư cách cơ quan quyền lực, mà còn thông qua cơ chế kế hoạch hóa, trực tiếp quản lý toàn bộ nền kinh tế quốc dân, trong đó có đất đai. Trong thời kỳ này, đất đai chỉ được giao cho các xí nghiệp quốc doanh và hợp tác xã sử dụng, do đó mọi biến động trong sử dụng đất đều nằm trong khuôn khổ chế độ công hữu do Nhà nước thống nhất quản lý.

Xin dẫn tiếp điều 18 Hiến pháp 1992: “Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và hiệu quả. Nhà nước giao đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Tổ chức và cá nhân có trách nhiệm bảo vệ, khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất, được chuyển quyền sử dụng đất được Nhà nước giao theo quy định của pháp luật”.

Có thể thấy hai điểm khác biệt giữa điều 18 Hiến pháp 1992 với điều 20 Hiến pháp 1980:

1) Theo Hiến pháp 1992, Nhà nước giao đất cho tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài, trong khi Hiến pháp 1980 chỉ cho người đang sử dụng đất được tiếp tục sử dụng (nếu Nhà nước chưa có quyết định gì khác, cũng có nghĩa là đất có thể bị thu lại).

Có lẽ do tư duy kế hoạch hóa bao cấp còn nặng, nên ít người thấy được hàm ý sâu xa của quy định này là tách quyền sử dụng khỏi quyền sở hữu. Người sở hữu đất (toàn dân) nhưng lại không sử dụng, người sử dụng ổn định lâu dài (tổ chức, cá nhân) lại không sở hữu. Điều này tuy có mâu thuẫn theo logic thông thường, nhưng không khó vận hành, lại dễ được thông cảm về mặt tâm tư trong giai đoạn đầu chuyển sang kinh tế thị trường, khi nhiều người còn nặng tình với cụm từ “sở hữu toàn dân”.

Xét từ hoạt động thực tiễn, “toàn dân” chỉ là một khái niệm cộng đồng trừu tượng. Toàn dân không thể là người trực tiếp sử dụng đất. Ngay Nhà nước, với tư cách một thiết chế quyền lực xã hội, cũng không thể trực tiếp làm được việc này. Do đó trong thực tế chỉ có các tổ chức (trước hết là các doanh nghiệp) và các cá nhân mới có thể trực tiếp sử dụng đất. Cho nên, để dễ đồng thuận về tâm lý, có thể và nên giữ danh nghĩa sở hữu toàn dân, nhưng quyền sử dụng trực tiếp giao cho các tổ chức và cá nhân. Và đó cũng là lý do phải khẳng định nguyên tắc đất được giao sử dụng ổn định lâu dài. Chế độ sở hữu đất toàn dân với nội dung như trên là phù hợp với điều kiện nền kinh tế thị trường nhiều thành phần.

2) Tổ chức, cá nhân được giao đất có quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Đây là điểm khác biệt rất quan trọng, bởi một khi đã có được quyền chuyển nhượng, thì tổ chức, cá nhân được giao đất thực tế đã có tư cách người sở hữu. Thật vậy, theo đạo lý thông thường, người ta chỉ có thể chuyển nhượng (bán) những gì là của mình mà thôi.

Hai điểm nêu trên trong điều 18 Hiến pháp 1992 thể hiện rất rõ ý tưởng chuyển đất đai từ cơ chế kế hoạch hóa bao cấp sang cơ chế thị trường, tạo cơ sở pháp lý cho thị trường bất động sản tái sinh.

Theo tinh thần Hiến pháp 1992, quyền của Nhà nước với tư cách đại diện người sở hữu đất (toàn dân) chỉ còn là “thống nhất quản lý theo quy hoạch và pháp luật”. Tất nhiên khái niệm “quy hoạch và pháp luật” ở đây cần được hiểu phù hợp với điều kiện kinh tế thị trường. Tiếc rằng trong Luật Đất đai và các văn bản dưới luật sau này vẫn còn nhiều dấu ấn của cách nghĩ, cách làm thời kế hoạch hóa bao cấp, do đó việc triển khai sâu rộng ý tưởng thị trường hóa đất đai luôn vấp phải những trở ngại lớn. Hậu quả là thị trường bất động sản vận hành với đầy rẫy vướng mắc, gỡ mãi không hết như đã thấy.

Cụ thể hóa Hiến pháp 1992, Luật Đất đai 1993 có hai quy định quan trọng:

a) Mở rộng khái niệm quyền sử dụng đất, không chỉ giới hạn trong sử dụng công năng của đất, mà còn bao gồm cả quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, thừa kế, góp vốn. Như vậy quyền sử dụng đất hầu như đã bao gồm tất cả những quyền phái sinh quyền sở hữu. Quyền sở hữu đất của toàn dân rõ ràng chỉ còn là danh nghĩa mà thôi.

b) Tổ chức, cá nhân được giao đất phải nộp cho Nhà nước tiền sử dụng đất (ngoài tiền “đền bù” đã phải trả cho người đang sử dụng đất). Trả tiền để được giao quyền sử dụng đất là gì nếu không phải là mua quyền đó. Ý tưởng thị trường hóa đất đai hiển hiện minh bạch trong quy định này. Đã có cơ sở kinh tế và pháp lý để nói về sở hữu quyền sử dụng đất.

Cho đến nay, nội dung kinh tế của tiền sử dụng đất vẫn chưa được minh định về mặt pháp lý. Do đó quanh chuyện tiền sử dụng đất, hay rộng hơn là chuyện giá đất, các doanh nghiệp và người dân luôn cảm thấy bất an, các cơ quan quản lý nhà nước liên quan cũng lúng túng nhiều năm nay. Đã đến lúc phải dứt khoát xác định nội dung tiền sử dụng đất là tiền mua quyền sử dụng đất từ Nhà nước.

Thực tế cho thấy: tất cả đất đai sử dụng được đều đã có chủ sử dụng. Bất cứ ai, kể cả Nhà nước, nếu muốn sử dụng những đất đó một cách êm thấm đều phải “bồi thường” cho người đang sử dụng, mà phải bồi thường theo giá được người đang sử dụng thỏa thuận. Bồi thường như thế thực chất là mua quyền sử dụng đất theo giá thị trường. Nếu lại còn phải nộp tiền sử dụng đất cho Nhà nước nữa, tức là phải mua đất lần thứ hai và lần này là “mua” của Nhà nước, trong khi chính những đất này Nhà nước có một lần “bán” thông qua thu tiền sử dụng đất từ người được giao đất lần đầu. Cho nên những chuyển nhượng đất giữa các tổ chức cũng như cá nhân thực chất là mua bán, không phải là giao, do đó sẽ không có vấn đề tiền sử dụng đất. Về mặt tài chính, nếu cần thiết và hợp lý, Nhà nước có thể sử dụng lệ phí trước bạ và thuế chuyển nhượng bất động sản, nhất là thuế sử dụng đất phi nông nghiệp được thu thường xuyên hàng năm để bù cho khoản “thất thu” này.

Những điều nêu trên cho thấy tuy một số ý tưởng thị trường hóa đất đai đã được ghi nhận trong Hiến pháp 1992 và các văn bản pháp luật liên quan, nhưng trong thực tế những ý tưởng này vẫn chưa dành được vai trò chủ đạo trong pháp luật đất đai hiện hành. Do đó dù cho Luật Đất đai 1993 đã phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần và từ 3-4 năm nay, việc sửa đổi Luật Đất đai 2003 đã được đặt ra rất bức xúc ngay tại diễn đàn Quốc hội, nhưng những vướng mắc do luật pháp lệch pha với cuộc sống gỡ mãi cũng không hết.

Hy vọng rằng việc tổng kết thi hành Luật Đất đai để chuẩn bị sửa đổi Luật Đất đai, cũng như việc chuẩn bị sửa đổi Hiến pháp, đang được xúc tiến khẩn trương, sẽ góp phần hoàn thiện Luật Đất đai, đáp ứng được yêu cầu phát triển của đất nước và an dân trong giai đoạn hiện nay. Cần thấy rằng nút gỡ chủ yếu không phải nằm ở những vấn đề thuộc giải pháp cụ thể, mà trước hết nằm ở tư duy, ở tư tưởng chính sách. Pháp luật là phạm trù thuộc thượng tầng kiến trúc của xã hội. Khi cơ sở hạ tầng của xã hội đã là nền kinh tế thị trường, thì pháp luật phải phù hợp với nó, chứ không thể ngược lại.