Đổi mới pháp luật về tài chính đất đai

Luật Đất đai đầu tiên của Việt Nam được Quốc hội phê chuẩn vào cuối năm 1987, đến nay đã ban hành mới 2 lần và sửa đổi, bổ sung 2 lần. Trong quá trình từ năm 1988 đến nay, cơ chế quản lý giá đất được điều chỉnh từng bước cho phù hợp hơn với cơ chế thị trường. (xem bảng)

Nội dung quản lý giá đất của pháp luật đất đai hiện hành

Ngày 26/11/2003, Quốc hội khóa XI đã thông qua Luật Đất đai (Luật Đất đai năm 2003), với nhiều đổi mới quan trọng, phù hợp với yêu cầu thực tế. Trong đó, trọng tâm là đổi mới hệ thống tài chính đất đai cho phù hợp với cơ chế thị trường trong hoàn cảnh thực hiện hội nhập kinh tế quốc tế. Công cụ tài chính đất đai được xây dựng bao gồm các nội dung chính như sau:

Hệ thống tài chính đất đai được xác định bao gồm giá đất và thuế đất nhằm điều chỉnh các mối quan hệ có liên quan đến đất đai trong cơ chế thị trường.

Giá đất do Nhà nước quy định được xác định theo 3 nguyên tắc: (1) sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường; (2) các thửa đất liền kề nhau, có cùng điều kiện (tự nhiên, kinh tế, xã hội, kết cấu hạ tầng, mục đích sử dụng hiện tại, mục đích sử dụng theo quy hoạch) thì mức giá như nhau; (3) đất tại khu vực giáp ranh giữa các địa phương cấp tỉnh có điều kiện như nhau thì mức giá như nhau.

Trách nhiệm xác định giá đất do Nhà nước quy định bao gồm: (1) Chính phủ quy định phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất cho từng vùng, theo từng thời gian và giải quyết việc điều chỉnh chênh lệch giá đất liền kề giữa các địa phương cấp tỉnh; (2) Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh xây dựng giá đất cụ thể tại địa phương và trình hội đồng nhân dân cùng cấp cho ý kiến trước khi quyết định, sau khi ban hành quyết định phải công bố công khai vào ngày 01/01 hàng năm.

Giá đất do Nhà nước quy định được áp dụng để tính giá trị tài sản là quyền sử dụng đất (thực chất là giá trị đất đai) trong tất cả các trường hợp có liên quan tới mối quan hệ giữa Nhà nước với tổ chức, công dân về đất đai, cụ thể bao gồm: (1) các loại thuế về đất đai; (2) lệ phí trước bạ; (3) tiền sử dụng đất và tiền thuê đất; (4) giá trị quyền sử dụng đất; (5) bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất hoặc khi có hành vi vi phạm pháp luật về đất đai mà gây thiệt hại cho Nhà nước.

Quyền sử dụng đất được giao dịch trên thị trường và quyền này là một thành phần của thị trường bất động sản (BĐS).

Cơ chế Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án đầu tư phát triển kinh tế vì mục tiêu lợi nhuận của nhà đầu tư được áp dụng hạn chế trong một số trường hợp (dự án đầu tư có hạ tầng sử dụng chung cho các nhà đầu tư thứ cấp, dự án có vốn đầu tư lớn thuộc nhóm A, dự án có toàn bộ vốn đầu tư từ nguồn của nước ngoài).

Thực tế triển khai quản lý giá đất

Tại hầu hết các địa phương cấp tỉnh, nhất là ở các khu vực đô thị phát triển, bảng giá đất do UBND cấp tỉnh ban hành chỉ bằng khoảng từ 40% tới 70% giá đất trên thị trường. Trước thực trạng này, Chính phủ đã quy định UBND tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường để quyết định lại giá đất cụ thể cho phù hợp trong 4 trường hợp: (1) Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất không thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất; (2) Nhà nước cho thuê đất; (3) phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; (4) doanh nghiệp nhà nước tiến hành cổ phần hóa lựa chọn hình thức giao đất. Ngoài ra, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 101/2005/NĐ-CP ngày 03/08/2005 với nhiều quy định về định giá đất. Đây là một thực tế quản lý khẳng định quy định giá đất của Nhà nước áp dụng cho tất cả mọi trường hợp là không phù hợp thực tế quản lý ở các địa phương.

Cùng với việc xây dựng khung pháp luật về giá đất và định giá đất trên cơ sở Luật Đất đai, ngày 29/06/2006 Quốc hội khóa XI đã thông qua Luật Kinh doanh BĐS; Chính phủ đã ban hành sau đó Nghị định 153/2007/NĐ-CP ngày 15/10/2007 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Kinh doanh BĐS. Bộ Tài chính và Bộ Xây dựng đã độc lập hướng dẫn thực hiện hoạt động cung cấp dịch vụ định giá đất và dịch vụ định giá BĐS (bao gồm cả định giá đất). Cụ thể: Thông tư 36/2006/TT-BTC ngày 28/04/2006 hướng dẫn về điều kiện và thủ tục cấp phép hoạt động đăng ký hoạt động tư vấn về giá đất; Quyết định 29/2007/QĐ-BXD ngày 31/12/2007 về việc ban hành chương trình khung đào tạo, bồi dưỡng kiến thức về môi giới BĐS, định giá BĐS và quản lý, điều hành sàn giao dịch BĐS và được đính chính một số điểm bằng Quyết định 1408/QĐ-BXD ngày 04/12/2008. Đây là một bất cập lớn trong quản lý dịch vụ định giá khi có 2 khung pháp lý về định giá đất, do 2 hệ thống quản lý nhà nước cùng thực hiện. Bất cập này cũng cần được giải quyết trong Luật Đất đai sửa đổi.

Về trách nhiệm quản lý giá đất, từ năm 2004 Chính phủ tiếp tục giao nhiệm vụ quản lý nhà nước về định giá đất cho Bộ Tài chính, cả việc quản lý đối với hệ thống giá đất của Nhà nước và hệ thống dich vụ định giá đất trên thị trường. Đến năm 2007, Chính phủ lại giao nhiệm vụ quản lý định giá BĐS cho Bộ Xây dựng, trong đó có định giá đất. Đến năm 2009, Chính phủ lại tách đôi nhiệm vụ quản lý nhà nước về định giá đất: quản lý nhà nước về hệ thống giá đất của Nhà nước được giao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường; nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với dịch vụ định giá đất trên thị trường vẫn tiếp tục giao cho Bộ Tài chính. Cách chia trách nhiệm quản lý giá đất cho nhiều bộ thực hiện gây khó khăn cho quản lý ở các địa phương và thiếu tính thống nhất trong quản lý.

Chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người bị thu hồi đất được Chính phủ đặc biệt quan tâm, liên tục đổi mới cho phù hợp với cơ chế thị trường. Trung bình, cứ một đến hai năm, Chính phủ lại ban hành một nghị định điều chỉnh những khía cạnh có liên quan đến cơ chế tính bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người bị Nhà nước thu hồi đất nhưng cơ chế định giá đất vẫn chưa có quy định cụ thể để vận hành rộng rãi cho các địa phương. Do vậy, số lượng khiếu kiện của người bị thu hồi đất ngày càng cao, trong đó khoảng 70% tổng số khiếu kiện của dân về đất đai là khiếu kiện về bồi thường quá thấp. Đây là bức xúc lớn nhất cần giải quyết trong Luật Đất đai sửa đổi.

Những bất cập chủ yếu hiện nay

Mặc dù Luật Đất đai đã quy định giá đất của Nhà nước phải phù hợp giá thị trường nhưng cả khung giá đất của Chính phủ và bảng giá đất của UBND cấp tỉnh đều thấp hơn giá thị trường khá nhiều. Nhiều UBND thành phố lớn đều cho rằng không thể đưa bảng giá đất lên cao hơn vì khung giá của Chính phủ rất thấp.

Luật Đất đai có quy định giá đất của Nhà nước được sử dụng vào tất cả mọi mục đích nhưng vì bảng giá đất quá thấp nên Chính phủ đã quy định UBND cấp tỉnh phải quyết định giá cho phù hợp với thị trường trong 4 trường hợp gồm Nhà nước giao đất, Nhà nước cho thuê đất, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và cổ phần hóa DNNN có giá trị quyền sử dụng đất. Đây là một khoảng không hợp lý của Luật Đất đai năm 2003 mà Chỉnh phủ đã điều chỉnh cho hợp lý, cần xem như một thực tiễn đã được kiểm định để điều chỉnh lại nội dung của Luật Đất đai.

Chính phủ đã quy định 4 trường hợp mà UBND cấp tỉnh phải quyết định giá đất cho phù hợp thị trường nhưng chưa có hành lang pháp lý đối với quá trình hình thành quyết định giá đất phù hợp, chưa có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục định giá đất phù hợp với giá đất trên thị trường, cơ quan nào có thẩm quyền quyết định, cơ quan nào giải quyết tranh chấp và khiếu nại về giá đất. Đây là kẽ hở của pháp luật, gây nên tình trạng thực hiện bồi thường giải phóng mặt bằng kéo dài, làm tổn hại về kinh tế trong quá trình đầu tư phát triển, làm mất tính hấp dẫn của môi trường đầu tư vào Việt Nam, làm tăng lượng khiếu kiện về đất đai.

Giá đất trên thị trường ở Việt Nam thường không được ghi nhận trên các giấy tờ chính thức. Trên hợp đồng chuyển nhượng, giá đất chỉ ghi một phần giá thực đã thống nhất giữa các bên tham gia giao dịch. Hiện nay, chỉ có kết quả đấu giá đất với quá trình đấu giá nghiêm túc là phản ánh tương đối giá thị trường. Các trung tâm, DN định giá thường phải ghi nhận giá thị trường qua thông tin gián tiếp từ các trung tâm môi giới, các trang báo quảng cáo BĐS... Tình trạng này gây thất thu thuế của Nhà nước, đồng thời tạo ra các rủi ro rất lớn trong giao dịch BĐS.

Giá đất ở Việt Nam quá cao so với giá các hàng hóa khác. Đây là hoàn cảnh rất bất lợi cho phát triển kinh tế, chuyển dịch đất đai phục vụ công nghiệp hóa, đô thị hóa và giải quyết nhà ở cho người lao động. Nhà nước hiện nay sử dụng chính sách quy định giá đất thấp để giải quyết khó khăn về giá đất cao, không áp dụng các chính sách điều tiết khác như tác động vào quan hệ cung - cầu hoặc đánh thuế hợp lý.

Kiến nghị đổi mới chính sách, pháp luật về giá đất

1. Sự thừa nhận của pháp luật đối với giá đất trên thị trường

Sự tồn tại của giá đất trên thị trường là một yếu tố khách quan. Pháp luật đã thừa nhận quyền chuyển nhượng đất đai thì cũng phải thừa nhận giá đất gắn với quyền đó. Vấn đề phức tạp hơn là làm sao để giá đất do Nhà nước quy định phù hợp thị trường khi giá đất trên thị trường có nhiều biến động theo cả không gian và thời gian. Tuy nhiên, theo cơ chế nào thì cũng cần một hành lang pháp lý để buộc giá đất trên thị trường phải xuất hiện trên các hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Điều này giúp tạo cơ sở dữ liệu giá đất trên thị trường và từ đó mới có cơ hội xác định giá đất của Nhà nước theo một quy tắc nhất định để đạt được nguyên tắc phù hợp thị trường.

Vì vậy, Luật Đất đai cần có quy định về quyền tiên mãi của Nhà nước đối với quyền sử dụng đất. Quyền này được áp dụng đối với mọi hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất trước khi các bên được quyền thực hiện, cũng có thể được áp dụng đối với mọi thửa đất dựa trên giá đất do người sử dụng đất đăng ký. Trong hoàn cảnh Việt Nam hiện nay, quyền này chỉ nên áp dụng tại các đô thị phát triển (loại 3 trở lên) và vùng quy hoạnh thành đô thị phát triển để tránh đi các phức tạp trong triển khai tại những nơi dân trí còn thấp. Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi đã có quy định này, cần có thêm quy định tiếp về phạm vi áp dụng.

2. Sự hình thành giá đất của Nhà nước và phạm vi áp dụng

Một vấn đề mang tính bản chất hơn là thực hiện nguyên tắc “giá đất do Nhà nước quy định phải phù hợp giá đất trên thị trường”. Để bàn về việc thực hiện nguyên tắc này, chúng ta cần xem xét phạm vi áp dụng giá đất của Nhà nước. Theo pháp luật hiện hành, giá đất của Nhà nước được áp dụng trong tất cả các trường hợp có liên quan tới tài chính đất đai. Tuy nhiên, trên thực tế giá đất của Nhà nước thấp hơn rất nhiều so với giá đất trên thị trường nên Chính phủ đã quy định về việc UBND cấp tỉnh phải quyết định giá đất cho phù hợp thị trường trong 4 trường hợp: Nhà nước giao đất có thu tiền, Nhà nước cho thuê đất, tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và cổ phần hóa DN gồm cả quyền sử dụng đất. Tiếp thu thực tế quản lý này, Luật Đất đai cần quy định giá đất của Nhà nước chỉ được áp dụng để tính các loại thuế, phí, mức phạt hành chính có liên quan tới đất đai, giá trị bồi thường khi gây tổn hại cho Nhà nước về đất đai, các trường hợp khác đều phải định giá đất cụ thể tại thời điểm thực hiện. Về nguyên tắc, nên đặt phạm vi áp dụng giá đất của Nhà nước bao gồm các trường hợp mà giá đất đó thấp hơn giá thực tế trên thị trường cũng không thiệt hại cho dân.

Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi vẫn giữ nguyên như quy định của Luật Đất đai năm 2003: giá đất của Nhà nước được áp dụng cho tất cả các trường hợp, hơn nữa còn quy định chu kỳ xây dựng bảng giá đất là 5 năm. Quy định này sẽ tạo nguy cơ lớn về tăng tham nhũng trong quản lý đất đai và tăng khiếu kiện của người bị thu hồi đất. Luật Đất đai sửa đổi cần quy định rõ giá đất của Nhà nước chỉ áp dụng để tính thuế, phí, lệ phí, xử lý vi phạm hành chính và bồi thường khi gây thiệt hại cho Nhà nước về đất đai.

3. Hành lang pháp lý đối với việc định giá đất phù hợp thị trường trong những trường hợp không áp dụng giá đất do Nhà nước quy định

Chính phủ đã quy định 4 phương pháp định giá đất: phương pháp thu nhập, phương pháp so sánh, phương pháp thặng dư và phương pháp chiết trừ. Bộ Tài chính đã ban hành Tiêu chuẩn quốc gia về định giá đã quy định thêm 2 phương pháp định giá nữa là phương pháp chi phí và phương pháp lợi nhuận. Trên thực tế, phương pháp thu nhập đang được áp dụng để định giá đối với đất nông nghiệp làm cho giá đất nông nghiệp được xác định rất thấp, thấp hơn giá đất nông nghiệp chuyển nhượng trên thị trường tại những khu dân cư hoặc tại những khu vực đất nông nghiệp được quy hoạch chuyển thành đất phi nông nghiệp. Chính phủ đã quy định thêm phần hỗ trợ (lớn hơn phần được bồi thường) đối với nông dân bị thu hồi đất nông nghiệp nhưng nhiều người bị thu hồi đất nông nghiệp vẫn chưa hài lòng.

Giải pháp đưa ra là giao cho Hiệp hội định giá quy định về tiêu chuẩn định giá, bao gồm cả phương pháp định giá như tại nhiều quốc gia. Hiện nay, Việt Nam chưa quen với cơ chế giao cho các hiệp hội nghề nghiệp có thẩm quyền quyết định về tiêu chuẩn nghề nghiệp, các thẩm quyền này vẫn giao cho cơ quan hành chính của Nhà nước vì cho rằng các hiệp hội nghề nghiệp không đủ năng lực. Cách tư duy này cần được đổi mới cho phù hợp với cách quản lý phổ cập hiện nay trên thế giới.

Vấn đề tiếp theo cần quan tâm là hoàn chỉnh hệ thống khung pháp luật cho hoạt động cung cấp dịch vụ định giá đất. Hiện nay, ở Việt Nam, dịch vụ định giá đất đai và BĐS do các trung tâm định giá thuộc Bộ Tài chính, Sở Tài chính và các DN được phép hành nghề định giá thực hiện.

Từ thực tiễn, giải pháp đưa ra là áp dụng cơ chế hội đồng để quyết định giá đất (Chính phủ quyết định thành lập hội đồng định giá đất đai và BĐS cấp quốc gia và UBND cấp tỉnh quyết định thành lập hội đồng định giá đất đai và BĐS cấp tỉnh). Hội đồng cấp tỉnh có thẩm quyền: ban hành quyết định về giá đất đai, BĐS; ban hành quyết định giải quyết lần đầu đối với tranh chấp giá đất đai, BĐS; quyết định cấp chứng chỉ hành nghề cho định giá viên về đất đai, BĐS mới đăng ký hành nghề. Hội đồng cấp quốc gia có thẩm quyền ban hành quyết định giải quyết khiếu nại về giá đất do hội đồng cấp tỉnh quyết định; giải quyết lần cuối đối với tranh chấp giá đất đai, BĐS; quyết định cấp chứng chỉ hành nghề cho định giá viên bậc cao về đất đai, BĐS. Điều quan trọng hơn là thành phần của hội đồng phải được quy định cụ thể trong Luật Đất đai, bao gồm chủ yếu là các định giá viên có cấp hạng cao. Giải pháp này cho phép giảm nguy cơ tham nhũng và giảm khiếu kiện của dân về giá đất.

Cuối cùng, Luật Đất đai cần bổ sung các quy định về trình tự, thủ tục thực hiện quyết định giá đất phù hợp thị trường. Trong đó, phải sử dụng dịch vụ định giá và đó là cơ sở đề xuất giá đất. Việc lựa chọn tổ chức nào cung cấp dịch vụ định giá cần phải công khai và dựa trên cơ sở của sự đồng thuận giữa các bên có liên quan. Toàn bộ hồ sơ được gửi cho hội đồng định giá đất đai và BĐS cấp tỉnh để quyết định.