Một vài khía cạnh bàn về Mô hình tổ chức chính quyền đô thị tại TP.HCM

Trong buổi họp ngày 16/11 Quốc hội vừa thông qua Nghị quyết về tổ chức chính quyền đô thị tại TP.HCM với 420/428 đại biểu tham gia biểu quyết tán thành (chiếm 87,14% tổng số đại biểu Quốc hội). Nghị quyết này có hiệu lực thi hành từ 1/1/2021 và việc tổ chức chính quyền đô thị được thực hiện từ ngày 1/7/2021.

Có thể thấy, Nghị quyết có một số điểm mới về tổ chức chính quyền như sau:

Về cơ cấu tổ chức chính quyền: Chính quyền địa phương ở TP.HCM có HĐND và UBND. Ở quận và phường không có HĐND mà chỉ có UBND. Còn việc tổ chức chính quyền địa phương ở các huyện, TP, xã, thị trấn của TP.HCM được thực hiện theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương (tức có cả HĐND và UBND).

Về tổ chức quản lý: quận, huyện không tổ chức thành cấp chính quyền hoàn chỉnh, mà ở đó chỉ có cơ quan đại diện hành chính của cấp trên. Địa vị pháp lý của mỗi cấp chính quyền là một pháp nhân công quyền, bảo đảm nguyên tắc tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền theo nội dung được phân cấp; phân định rõ 3 loại nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền (nhiệm vụ chung 2 cấp cùng thực hiện, nhiệm vụ riêng của mỗi cấp và nhiệm vụ cấp dưới thực hiện theo cơ chế ủy nhiệm của cấp trên).

Những điểm sáng của mô hình

Sau 13 năm (từ năm 2008) ấp ủ, TP HCM sẽ chính thức thực hiện theo mô hình chính quyền đô thị theo quy định kể từ ngày 1/7/2021. Thực hiện Tổ chức chính quyền đô thị được xem là một yêu cầu bức thiết phù hợp với xu hướng thời đại và sự phát triển của thành phố HCM vì đây là địa phương có dân số, mật độ và quy mô kinh tế lớn nhất nước. Với mô hình chính quyền đô thị thì nhu cầu về các quyết định quản lý hành chính của chính quyền thành phố phải nhanh gọn và chính xác nhất.

Cụ thể, mô hình này sẽ giúp tinh giảm bộ máy cán bộ cồng kềnh, giảm các cấp trung gian, tiết kiệm nguồn lực. Khi tổ chức chính quyền đô thị, 316 đại biểu chuyên trách ở HĐND quận và phường phải tinh giảm, giúp TP HCM tiết kiệm một nhiệm kỳ 5 năm gần 1.200 tỷ đồng (lương và kinh phí vận hành HĐND hai cấp).

Điểm đột phá của mô hình chính quyền đô thị sẽ làm thay đổi chức năng, thẩm quyền của các đơn vị sở, ngành của Thành phố. Trong đó, đáng chú ý nhất là sở, ngành không chỉ tham mưu, mà còn thực hiện vai trò quản lý nhà nước, do đó sẽ giảm bớt công việc mà lâu nay phải dồn hết lên Ủy ban nhân dân Thành phố, Ủy ban sẽ tập trung giải quyết những vấn đề vĩ mô hơn.

Việc tổ chức này là hình thức thực hiện và phát huy dân chủ tốt nhất để nâng cao quyền làm chủ của người dân vì trách nhiệm đứng đầu không phải là trao cho cấp chính quyền mà thực chất là trao cho người dân bởi người dân trực tiếp bầu ra người đứng đầu và các đại diện trong Hội đồng địa phương. Đây là cơ hội để nhân dân địa phương tham gia vào quản lý nhà nước, cũng như có thể trực tiếp kiểm tra, đánh giá và phản hồi nâng cao chất lượng. Sự phân quyền về cho địa phương cũng góp phần tôn trọng những đặc điểm, bảo vệ và phát triển lợi ích, nhu cầu của từng địa phương, các công việc được quyết định phù hợp với lợi ích thực tế của địa phương.

Như vậy, xây dựng chính quyền đô thị là yêu cầu đòi hỏi từ thực tiễn để có chính quyền hoạt động hiệu quả hơn, gần dân và có điều kiện nâng cao chất lượng sống, cải thiện các thủ tục hành chính, đổi mới phương thức và cơ chế quản lý, để đô thị phát triển bền vững.

Theo báo cáo đánh giá tác động của Chính phủ, giai đoạn 2009 - 2016, TP.HCM là 1 trong 10 địa phương thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường theo nghị quyết của Quốc hội. Khi thí điểm đã cho thấy nhiều kết quả tích cực như: tinh gọn bộ máy, tiết kiệm ngân sách, khắc phục sự trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan và đảm bảo tính thống nhất, thông suốt, nâng cao hiệu quả, hiệu lực của bộ máy hành chính nhà nước và phát huy dân chủ trực tiếp ở cơ sở. Ngoài ra, thực hiện tinh giảm biên chế, tiết kiệm được phần chi ngân sách cho hoạt động của HĐND và phụ cấp các đại biểu HĐND cấp quận, phường. Bộ máy chính quyền TP gọn nhẹ, hoạt động nhanh nhạy, thông suốt hơn.

Một góc TP.HCM

Những khó khăn

Dễ xảy ra vấn đề chồng chéo, cắt khúc trong phân cấp chức năng quản lý giữa các sở, một số quy định của các bộ, ngành trung ương không thống nhất có thể dẫn đến có sự chồng chéo đùn đẩy trách nhiệm giữa các sở. Thông thường, thực hiện một dự án xây dựng liên quan đến rất nhiều sở, ban, ngành.

Giấp chứng nhận sở hữu do Sở Tài nguyên - Môi trường cấp, Sở Quy hoạch - Kiến trúc quản lý quy hoạch, an toàn cháy nổ do bộ phận phòng cháy chữa cháy quản lý, UBND quận quản lý các vấn đề liên quan đến dân cư, cuối cùng việc ban hành giấy phép do Sở Xây dựng đảm nhiệm (khâu cuối cùng sau khi tất cả các sở khác đã phê chuẩn).

Sở Tài nguyên - Môi trường quản lý quỹ đất nhà nước và đất liên quan đến người nước ngoài. Còn quận/huyện chỉ quản lý quỹ đất cho cá nhân (hộ gia đình). Sở có nhiệm vụ phổ biến chuyên môn, kiểm tra giám sát, xử lý vi phạm của quận/huyện. Sở chịu trách nhiệm trước UBND (trách nhiệm giải quyết những nhiệm vụ chung).

Vướng mắc trong phân cấp hiện nay là cá nhân có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất do quận cấp, khi bán đất đó cho doanh nghiệp thì giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mới do thành phố cấp. Hồ sơ tất cả lưu trữ dưới quận/huyện, khi tổ chức nộp hồ sơ lên thành phố, phải chờ chuyển, xác minh hồ sơ từ quận dẫn đến mất thời gian chờ đợi. Nhiệm vụ của phường là thu thập giấy tờ đề chuyển lên quận. Công chức, viên chức ở phường đều do quận bổ nhiệm, luân chuyển và bãi nhiệm. Do đó, cán bộ đất đai ở phường thực chất là do UBND quản lý, không phải Sở Tài nguyên - Môi trường.

Về luân chuyển, sắp xếp cán bộ nội bộ. Sự thay đổi đột ngột về tổ chức bộ máy hành chính (TP HCM không qua thí điểm) có thể dẫn đến sự chưa kịp thích ứng về cung – cầu nhân sự chất lượng cao “bảo đảm điều kiện, tiêu chuẩn phù hợp vị trí việc làm theo quy định của Chính phủ”. Sự tinh giảm bộ máy một mặt giúp tiết kiệm ngân sách cho TP những mặt khác cũng gây không ít vấn đề về bố trí nhân sự, một lượng lớn nhân sự có thể thất nghiệp hoặc không thể được sắp xếp vào vị trí thật phù hợp.

Một mặt trái nữa khi phân quyền về cho các chính quyền địa phương là sự kiểm soát của trung ương có thể lỏng lẻo nếu không có những hình thức và phương pháp quản lý tinh vi, chặt chẽ, nên trong tình hình đó có xu hướng lạm chi công quỹ hoặc sử dụng không hiệu quả ngân sách của địa phương. Có thể các nhà chức trách địa phương do quá chú trọng vào quyền lợi địa phương, có thể làm tăng sự khác biệt giữa các địa phương vì có những điều kiện, quan điểm, chính sách và phương pháp quản lý khác nhau.

Một khó khăn gắn với thực tiễn của TP. HCM là quy mô của thành phố hiện nay quá lớn để chính quyền một cấp Hội đồng nhân dân có thể giám sát có hiệu quả. Nhưng cấp phường lại quá nhỏ bé để giám sát và đảm bảo thực hiện. Cấp quận là trung gian lại đang được đề xuất bỏ Hội đồng nhân dân có thể dẫn đến nhiều bất cập về giám sát khi trao quyền lớn cho quận như hiện nay nhưng lại chỉ giám sát từ thành phố và không có ở phường. Đó là còn chưa kể đến những khác biệt trong sự phát triển và năng lực thực tiễn giữa các giữa quận/phường, giữa nội thành với khu vực phát triển mới và cả sự tiếp cận trong những đổi mới về quy định và thủ tục hành chính đến với người dân.

Tham khảo một số Mô hình chính quyền đô thị trên thế giới

Tại Nhật Bản

Về mặt tồ chức, mỗi đô thị chỉ có một cấp chính quyền (trừ Tokyo) và các cấp loại chính quyền được xếp thứ hạng và phân loại tổ chức bộ máy dựa vào quy mô và đặc điểm hoàn thiện của mỗi đô thị trong hệ thống. Nếu là đô thị lớn hoặc khu vực lõi đã được phát triển hoàn thiện thì sự trao quyền cũng rộng rãi hơn để đô thị tự quyết nhiều vấn đề phát triển và phức tạp như quy hoạch, hạ tầng, và đất đai. Ngược lại, các đô thị quy mô nhỏ sẽ được giao tự chủ các vấn đề thấp hơn.

Nhật Bản không sử dụng cấp trung gian trong mô hình chính quyền đô thị hiện tại. Đô thị “chỉ định” có phạm vi phân nhiệm là toàn diện với đủ các lĩnh vực, đặc biệt là vấn để quản lý phát triển tương đương như cấp tỉnh (tự quản về quy hoạch và các dự án phát triển đô thị). Các đô thị nhỏ hơn được quản lý hạ tầng, đất đai bên cạnh quy hoạch. Đô thị nhỏ nữa chỉ được phân bổ phúc lợi xã hội.

Tại Mỹ

Ở Mỹ bộ máy hành chính chỉ là chính quyền liên bang và bang, dưới bang chỉ là chính quyền tự quản. Tổ chức tự quản địa phương theo Hiến pháp Mỹ thuộc thẩm quyền của các bang. Đa số các bang quy định tổ chức đó dưới dạng chung nhất.

Về cơ cấu hành chính, 50 bang được chia thành gần 3 ngàn lãnh địa (“quận”), gần 19 ngàn đô thị (bao gồm cả các thị xã, thị trấn), gần 19 ngàn huyện và xã. Ngoài ra còn các tổ chức tự quản không phải là đơn vị hành chính - lãnh thổ: gần 14,5 ngàn khu trường phổ thông và gần 33 ngàn các khu đặc biệt. Các lãnh địa là vùng nông thôn. Đa số dân của các bang sống trong các đô thị. Các trang trại giống như một dạng công ty chỉ có ở 20 bang.

Tại Đức

Kinh nghiệm tổ chức của thành phố Berlin (Đức) cho thấy muốn tăng hiệu quả, nên giảm cấp đơn vị hành chính lãnh thổ. Địa bàn rộng, nên tổ chức tản quyền. Mô hình tản quyền Berlin để bảo đảm: tự quản địa phương, dân chủ, giám sát cao, tiện lợi cho công dân là một mô hình nên tham khảo. Berlin là một đô thị được tổ chức theo nguyên tắc tản quyền thay vì phân quyền và là một thành phố rất đặc biệt: 3 trong 1: vừa là một thành phố, vừa là một bang, vừa là cấp đơn vị hành chính lãnh thổ cuối cùng. Nếu tạm so sánh với Việt Nam, thì Berlin vừa là đơn vị hành chính lãnh thổ cấp tỉnh, vừa là cấp huyện, vừa là cấp xã.

Tại Thái Lan

Chính quyền thành phố gồm hai cơ quan chính là Thống đốc và Hội đồng thành phố. Các cơ quan tham mưu, giúp việc ở cấp thành phố gồm: Ban Cố vấn của Thống đốc: Tham mưu cho Thống đốc về các vấn đề quản lí thành phố; 3 ban thư kí, bao gồm: Ban Thư kí của Hội đồng thành phố, Ban Thư kí của Thống đốc và Ban Thư kí thường trực của chính quyền thành phố; 16 sở giúp Thống đốc quản lí các ngành, lĩnh vực của thành phố.

Về cấp quận, Thành phố Bangkok được chia thành 50 quận. Chính quyền quận bao gồm Hội đồng quận và Văn phòng quận. Hội đồng quận do nhân dân quận bầu ra, số lượng đại biểu cấp này tối thiểu là 7 người, tùy theo dân số của từng quận. Giống như Hội đồng thành phố, Hội đồng quận có nhiệm kì 4 năm.

Khác với mô hình của các nước tư bản (Nhật, Pháp, Đức, Ý, Mỹ …) là các nước này mỗi loại cơ quan thực hiện thẩm quyền chỉ của trung ương hoặc chỉ của địa phương, còn ở Việt Nam thì tất cả các cơ quan các cấp của chính quyền địa phương đều mang “tính hai mặt”: vừa đại diện cho trung ương thực hiện thẩm quyền của trung ương, vừa đại diện cho địa phương thực hiện thẩm quyền của địa phương được pháp luật giao.