Trong giai đoạn 2011-2015, ngành giao thông đã huy động được hơn 170.000 tỷ đồng để đầu tư 58 dự án BOT (xây dựng - vận hành - chuyển giao) giao thông, nhưng có tới 90% tổng mức đầu tư các dự án được tài trợ bởi ngân hàng. Kết quả kiểm toán các dự án BOT trong các năm 2014-2016 cho thấy hầu hết các dự án đều được chỉ định nhà đầu tư, đội vốn, nhà đầu tư xác định sai lưu lượng xe, kéo dài thời gian thu phí và đặt trạm thu phí sai quy định.
Dễ dãi lựa chọn nhà đầu tư
Việc huy động vốn đầu tư cho phát triển kết cấu hạ tầng giao thông theo hình thức BOT 5 năm qua tập trung chủ yếu vào lĩnh vực đường bộ, bởi lĩnh vực này được đánh giá dễ hoàn vốn, dễ tính toán được lợi nhuận đầu tư. Tuy nhiên, việc lựa chọn nhà đầu tư thực hiện hàng loạt dự án BOT lớn như cao tốc Pháp Vân - Cầu Giẽ, Hà Nội - Bắc Giang, Nội Bài - Lào Cai, Hà Nội - Hải Phòng, TPHCM - Long Thành - Dầu Giây, Nghi Sơn - Cầu Giát… đều thông qua hình thức chỉ định nhà đầu tư, đánh mất tính cạnh tranh của các dự án BOT.
Thực tế, việc chỉ định nhà đầu tư BOT được các bộ, địa phương thực hiện sau khi công bố chủ trương và danh mục dự án kêu gọi đầu tư. Do vậy từ lập báo cáo nghiên cứu khả thi (FS), thi công, đưa vào vận hành khai thác, thu phí hoàn vốn dự án đều do nhà đầu tư thực hiện. Việc phó mặc cho nhà đầu tư làm quá nhiều việc đã dẫn đến những hạn chế, bất cập trong việc lập, thẩm định và phê duyệt, tính toán tổng mức đầu tư. Trong quá trình thi công dự án phải thay đổi, bổ sung nhiều ảnh hưởng đến chất lượng và tổng mức đầu tư. Tại nhiều dự án BOT nhà đầu tư lập thiết kế không phù hợp với thiết kế cơ sở, khung tiêu chuẩn của dự án, áp dụng không đúng định mức đơn giá, xác định khối lượng dự toán, thiết kế biện pháp thi công không hợp lý… làm tăng chi phí đầu tư.
Sự dễ dãi trong chỉ định nhà đầu tư BOT thời gian qua một phần xuất phát từ tâm lý coi BOT là dự án do tư nhân thực hiện, bằng nguồn vốn của họ nên đã buông lỏng quản lý, giám sát hiệu quả đầu tư. Điều này dẫn đến tình trạng hàng loạt dự án BOT trên cả nước đội vốn, từ hàng trăm đến ngàn tỷ đồng. Cụ thể dự án mở rộng Quốc lộ 1 đoạn qua tỉnh Khánh Hòa đội vốn gần 1.300 tỷ đồng; dự án BOT cải tạo nền, mặt đường Quốc lộ 1 đoạn Phan Thiết - Đồng Nai đội vốn 360 tỷ đồng; dự án mở rộng Quốc lộ 1 đoạn Nghi Sơn - Cầu Giát đội vốn khoảng 1.200 tỷ đồng; dự án BOT Hà Nội - Bắc Giang đội vốn khoảng 800 tỷ đồng… Việc xác định sai tổng mức đầu tư dự án đã dẫn đến thực trạng kéo dài thời gian thu phí hoàn vốn tại nhiều dự án BOT đã được cơ quan kiểm toán phát hiện. Kết quả kiểm toán công trình BOT Cổ Chiên - Trà Vinh của KTNN chuyên ngành II đã chỉ ra nhiều bất cập trong chi phí đầu tư cũng như phương án tài chính, qua đó đã kiến nghị giảm thời gian thu phí của nhà đầu tư 5,5 năm, chiếm trên 20% tổng thời gian thu phí hoàn vốn dự án.
Dựa vào vốn vay
Bản chất của hình thức đầu tư BOT là thu hút nguồn lực tư nhân, nguồn lực trong xã hội để phát triển kết cấu hạ tầng, nhưng thực tế phát triển các dự án những năm qua đang cho thấy sự lệch lạc. Theo quy định vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư chỉ cần đáp ứng 10-15% tổng vốn đầu tư có thể tham gia thực hiện các dự án BOT. Nhưng số vốn này cũng chưa được làm rõ là vốn tiền mặt, hay vốn quy đổi tính cả đất đai và các tài sản trên đất của nhà đầu tư.
Điều này đã dẫn đến nhiều nhiều dự án BOT rơi vào tình trạng chậm tiến độ. Báo cáo của các tổ chức tín dụng cho thấy, trong tổng số 150 dự án BOT, BT giao thông do ngân hàng tài trợ vốn, hiện có 22 dự án chậm tiến độ, với tổng hạn mức cấp tín dụng hơn 20.000 tỷ đồng, dư nợ cấp tín dụng trên 11.000 tỷ đồng. Nguyên nhân chủ yếu do chậm giải phóng mặt bằng (GPMB), điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư dự án, hoặc nhà đầu tư tư nhân không đủ vốn góp tham gia dự án.
Các dự án BOT thời gian qua vẫn được đầu tư chủ yếu bằng nguồn vay tín dụng của các ngân hàng thương mại. Số liệu của Ngân hàng Nhà nước cho thấy trong những năm qua tín dụng ngân hàng chiếm 85-90% tổng mức đầu tư của các dự án BOT. Tính đến ngày 30-6-2016, các ngân hàng thương mại cam kết cấp tín dụng các dự án BOT, BT giao thông đạt hơn 159.000 tỷ đồng, trong đó 3 ngân hàng BIDV, VietinBank và SHB có tổng hạn mức cấp tín dụng chiếm 85,64%, dư nợ chiếm 85,3% so với toàn ngành. Điều này cho thấy phần lớn nguồn vốn đổ vào các dự án BOT là vay ngân hàng, trong đó một lượng lớn vốn có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước.
Theo nhiều chuyên gia, hiện nay người dân kêu không phải chủ trương BOT, mà họ kêu vì cơ quan nhà nước quên nghĩa vụ với người dân. Chúng ta cung ứng cho người dân một cơ sở hạ tầng không phù hợp với khả năng đóng góp người dân. Nhà đầu tư BOT không cho người dân sự lựa chọn. Khi người dân đã đóng thuế phí họ phải được hưởng hạ tầng cơ bản. Còn người dân nào có tiền cao hơn họ mới dùng hạ tầng chất lượng cao. BOT là Nhà nước ủy quyền cho nhà đầu tư thực hiện một số chức năng của Nhà nước trong bối cảnh cân đối ngân sách hiện nay, dự án BOT không phải của tư nhân. Thời gian qua cơ quan nhà nước đã bỏ qua nghĩa vụ của mình, từ lập nghiên cứu tiền khả thi, nghiên cứu khả thi (FS) đến đầu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Mỗi công trình dự án BOT hiện nay đều có bất cập nhất định cần phải nghiên cứu xử lý.
Hầu hết các dự án BOT giao thông đều chỉ định nhà đầu tư nên mất tính cạnh tranh. Ảnh: LONG THANH
Khiếm khuyết cơ chế quản lý
Đánh giá hiệu quả các dự án BOT dưới góc nhìn của KTNN, ông Nguyễn Văn Quý, Kiểm toán trưởng Chuyên ngành IV, cho rằng muốn có hiệu quả các dự án được chọn đầu tư BOT phải được xây mới và không là đường, cầu độc đạo để người dân có quyền lựa chọn lưu thông 1 trong 2 tuyến. Điều này sẽ buộc nhà đầu tư phải xây dựng với chi phí thấp nhất, giá phí rẻ nhất để thu hút phương tiện giao thông. Tuy nhiên, thực tế các dự án BOT được chọn hầu hết nằm trên trục quốc lộ độc đạo như Quốc lộ 14, Quốc lộ 1. Chủ các phương tiện giao thông không có quyền lựa chọn, dự án trở thành độc quyền và nhà đầu tư tìm mọi cách để thu lợi nhuận cao.
Theo ông Quý, để quản lý một số chỉ tiêu trong phương án tài chính đối với hợp đồng BOT theo hình thức chỉ định nhà đầu tư cần xem xét doanh thu chi phí hàng năm của dự án. Doanh thu này cần được kiểm toán hàng năm để đảm bảo tính khách quan. Bởi đây là thông số quan trọng liên quan đến xác định thời gian thu phí hoàn vốn của dự án, nếu chỉ dựa vào số liệu báo cáo của nhà đầu tư sẽ thiếu tính trung thực. Điển hình là trạm thu phí Pháp Vân - Cầu Giẽ, 1 ngày doanh nghiệp thu sai đến trên 500 triệu đồng. Vì lợi nhuận nhiều nhà đầu tư đang kéo dài việc thực hiện cơ chế thu phí không thời hạn, trong khi đây là một cơ sở quan trọng để tính toán thời gian thu phí hoàn vốn. Hơn nữa, với các dự án BOT được chỉ định nhà đầu tư, chỉ tiêu doanh thu không cố định dẫn đến thời gian thu phí hoàn vốn không cố định mà thay đổi theo sự biến động doanh thu. Theo cam kết trong các hợp đồng BOT, khi doanh thu 2 năm liền kề tăng, giảm 1%, thời gian thu phí sẽ được điều chỉnh. Như vậy nhà đầu tư sẽ không bao giờ bị thiệt với những dự án thỏa thuận lợi nhuận đầu tư theo hình thức chỉ định nhà đầu tư.
Từ khi thực hiện chủ trương đầu tư BOT, các cơ quan quản lý đã từng bước hoàn thành cơ chế pháp lý, nhưng theo KTNN vẫn còn nhiều cơ chế bất cập liên quan hiệu quả đầu tư BOT. Chẳng hạn đến nay chưa có văn bản hướng dẫn nhà đầu tư thống kê các phương tiện lưu thông trên tuyến, trong khi điều này liên quan trực tiếp đến tổng mức đầu tư dự án. Đã có đơn vị tư vấn lập dự án ra đường đếm xe 2 ngày lấy lưu lượng xe cho cả năm để tính toán lập dự án BOT. Như vậy, độ chính xác rất kém. Mặt khác đến nay chưa có cơ chế về biên độ lợi nhuận nhà đầu tư, quy định hiện đang đưa ra ân huệ thỏa thuận theo hợp đồng chỉ định nhà đầu tư, có dự án lợi nhuận nhà đầu tư 11%, 12%, 14%, thậm chí 15%. Đi kèm theo đó mỗi dự án BOT, liên Bộ Tài chính - Giao thông vận tải đều ban hành một thông tư về mức thu phí khác nhau. Đã đến lúc cần ban hành khung lợi nhuận cho nhà đầu tư theo từng vùng, miền, khu vực để hạn chế sự chênh lệch quá lớn mức thu phí giữa các dự án trên cùng tuyến, cùng quy mô.
Ngoài ra, theo quy định, khoảng cách giữa 2 trạm thu phí không dưới 70km, nhưng trong hướng dẫn của Bộ Tài chính lại quy định nếu đặt trạm dưới 70km, nhà đầu tư xin UBND cấp tỉnh nơi dự án đi qua và trình Bộ Tài chính thông qua. Điều này đã dẫn đến tình trạng băm nhỏ Quốc lộ 1 để đặt trạm BOT. Nếu các bất cập này không sớm được khắc phục, hình thức đầu BOT này sẽ biến dạng, dẫn đến lãng phí nguồn lực và chỉ Nhà nước và người dân là chịu thiệt.
| Minh bạch và hài hòa lợi ích Gia Bảo (thực hiện) Thứ trưởng Bộ Giao thông-Vận tải NGUYỄN NHẬT cho rằng, để phát triển kết cấu hạ tầng giao thông không thể chỉ trông chờ vào NSNN, cần huy động từ khu vực tư nhân thông qua hợp tác công tư. Tuy nhiên khi quyết định thực hiện dự án BOT cần tính toán, dự báo và cân nhắc mức phí, thời gian thu phí để đảm bảo hài hòa giữa khả năng chi trả của người dân và lợi nhuận của nhà đầu tư. PHÓNG VIÊN: - Thưa ông, dư luận đã đặt ra các nghi vấn tính minh bạch của nhiều dự án BOT thời gian qua, ông nhìn nhận thế nào về vấn đề này? Ông NGUYỄN NHẬT: - Vấn đề của các dự án BOT là cần công khai cho mọi người dân biết. Khi người dân đã hiểu sẽ tránh được bức xúc. Các dự án BOT năm 2016 đang trong quá trình kiểm toán. KTNN sẽ có một cuộc họp báo vào đầu năm 2017 sau khi Quốc hội phê chuẩn quyết toán NSNN năm 2015. Lúc đó KTNN sẽ công bố cụ thể vấn đề này. Tuy nhiên, trên khía cạnh pháp lý, hình thức lựa chọn nhà đầu tư theo chỉ định là không sai. Pháp luật quy định được phép, nhưng dưới giác độ dân chúng, lại đặt ra vấn đề liên quan đến tính minh bạch và các cơ quan nhà nước cần phải công khai. Ở đây tôi muốn nhấn mạnh, dưới góc nhìn nghiên cứu khoa học, giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư chưa tôn trọng nguyên tắc thị trường trong việc thực hiện hợp đồng BOT. Đó là khi đã ký hợp đồng BOT phải theo hướng hợp tác kinh doanh, đối tác công tư liên doanh, cả Nhà nước và nhà đầu tư phải chấp nhận nguyên tắc thị trường. Tôi cho rằng nguyên tắc này tối quan trọng trong thực hiện dự án BOT. Khi đã lựa chọn dự án BOT, 2 bên cùng ký kết vào hợp đồng nên phải cùng tôn trọng điều khoản hợp đồng đã ký. Chẳng hạn thời gian qua Nhà nước can thiệp yêu cầu giảm phí tại các trạm BOT, tức đã dùng quyền lực hành chính để can thiệp vào thị trường, là trái với nguyên tắc thị trường Ngược lại nhà đầu tư cũng phải chấp nhận có lỗ, có phá sản, trong khi với những quy định hiện hành về thu phí, nhà đầu tư sẽ không bao giờ bị lỗ và như thế không phải là kinh doanh. Chiều ngược lại, trong trường hợp Nhà nước dự báo không đúng, kiểm soát không chặt cũng phải chấp nhận chịu thiệt. Và một ý nữa tôi muốn nói khi đứng ra ký hợp đồng BOT, Nhà nước là người đại diện cho Nhân dân ký hợp đồng, không phải đứng về phía nhà đầu tư BOT. Dự án, công trình BOT trong bối cảnh hiện nay đương nhiên rất cần thiết với các cân đối của nền tài chính quốc gia hiện nay. Có lẽ không có sự lựa chọn nào khác ngoài hợp tác đầu tư công tư để phát triển mạng lưới kết cấu hạ tầng giao thông. Nếu bỏ qua nguyên tắc thị trường, dân chúng cũng khó đồng tình. - Nhiều dự án BOT thời gian qua đã kéo dài thời gian thu phí dự án, theo ông sẽ ảnh hưởng thế nào đến lợi ích các bên, trong đó có người dân, Nhà nước? - Thời gian thu phí phụ thuộc vào tổng mức đầu tư, phụ thuộc vào lưu lượng xe đi đường và tốc độ phát triển kinh tế hàng năm của quốc gia. Có nhiều chỉ số kinh tế vĩ mô liên quan, trong đó công tác dự báo rất quan trọng, đòi hỏi dự báo nhà nước ở mức chính xác tương đối. Bên cạnh đó, dự án BOT đòi hỏi các cơ quan nhà nước phải kiểm soát được tổng mức đầu tư dự án. Ở đây KTNN là một cơ quan tham gia kiểm soát tổng mức đầu tư dự án. Khi kiểm soát được tổng mức đầu tư dự án, kiểm soát được lưu lượng xe theo dự báo, kiểm soát mức phí lưu thông sẽ ra thời gian thu phí hoàn vốn phù hợp. Nếu mức phí cao lựa chọn thời gian hoàn phí ngắn lại, mức phí thấp thời gian hoàn vốn dài hơn. Câu chuyện ở đây giữa cơ quan quản lý nhà nước và nhà đầu tư phải thỏa thuận để làm sao mức thu phí trong một lần sử dụng đảm bảo mức chi trả của người dân, không được xâm lấn lợi ích của người sử dụng. - Ông có đề xuất gì để nâng cao hiệu quả đầu tư BOT thời gian tới sau một thời gian chúng ta triển khai huy động nguồn lực tư nhân cho đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông? - Cần đánh giá lại hiệu quả thực hiện BOT trong thời gian vừa qua, xem xét lại thời gian thu phí, thời gian hoàn vốn các dự án, rồi cách triển khai một dự án BOT như kiến nghị của KTNN. Việc KTNN thực hiện kiểm toán với các công trình xây dựng kết cấu hạ tầng BOT hết sức cần thiết. Nhiều dự án đã được Bộ Giao thông-Vận tải kiểm tra, nhưng sau khi kiểm toán, KTNN đã xác định giảm thời gian thu phí của 4 trạm thu phí BOT từ 5-14,5 năm. Chẳng hạn, trạm thu phí BOT Cổ Chiên (Trà Vinh) sau kiểm toán đã kiến nghị giảm thời gian thu phí từ 20 năm xuống còn 5,5 năm. Bên cạnh đó, cần tăng cường việc kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cùng với cả giám sát của xã hội. Điều này rất cần thiết và quan trọng. Thực tế, vì lợi ích của mình nhà đầu tư thường báo cáo không chính xác số lượng của các công trình đầu tư và trạm thu phí BOT. Điển hình là trường hợp trạm thu phí Pháp Vân - Cầu Giẽ, nơi các cổ đông trong CTCP Pháp Vân - Cầu Giẽ đã kiện nhau vì số tiền thu phí. Khi Tổng cục Đường bộ vào kiểm tra đã phát hiện ra số thu bình quân của trạm 1,97 tỷ đồng/ngày, trong khi chủ đầu tư báo cáo doanh thu chỉ 582 triệu đồng/ngày, bằng 29% số thu thực tế. Một việc không thể thiếu là sự phối hợp tốt giữa các bộ, ngành trong việc kiểm tra xác định mức thu phí và thời gian thu phí. Chỉ xác định mức thu phí trong một thời kỳ nhất định, vì dự báo lưu lượng phương tiện qua trạm thu phí khó chính xác cho thời gian dài. Không ấn định mức thời gian thu phí ngay từ khi hoàn thành công trình, mà xác định theo lộ trình điều chỉnh. - Xin cảm ơn ông. |
| Nhà nước khi thực hiện BOT là kêu gọi vốn của nhà đầu tư. Nhà đầu tư có vốn lớn, vốn dư thừa, nhàn rỗi hoặc họ huy động vốn từ xã hội đầu tư vào các dự án có khả năng sinh lời cao nhất như BOT. Trong khi chúng ta lại bảo lãnh cho nhà đầu tư vay vốn từ các ngân hàng và tổ chức tín dụng, từ vốn ngắn hạn thành vốn dài hạn để đầu tư cho hạ tầng giao thông. Nếu đi làm mà có người lo vốn, có người lo đầu ra, ai chả làm được. Ông Nguyễn Đức Kiên, Phó Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội |
| Để nâng cao hiệu quả hình thức đầu tư BOT, thời gian tới cần thực hiện đấu thầu công khai để lựa chọn nhà đầu tư đủ năng lực về tài chính, công nghệ thực hiện dự án. Vì chỉ khi đấu thầu cạnh tranh các tiêu chí quan trọng như chi phí đầu tư xây dựng, lãi vay ngân hàng, lợi nhuận nhà đầu tư, lãi suất vay huy động, mức thu phí, thời gian hoàn vốn của các dự án BOT mới minh bạch, đạt hiệu quả như kỳ vọng. TS. Lưu Trường Kháng, Phó Kiểm toán trưởng Chuyên ngành V, KTNN |
Đăng Tuân (ĐTTC)
Đăng ký kênh
Youtube CafeLand để theo dõi các video Thị Trường mới nhất!Mọi ý kiến đóng góp cũng như thắc mắc liên quan đến thị trường bất động sản xin gửi về địa chỉ email: [email protected]; Đường dây nóng: 0942.825.711.
Tags: du an BOT, nha dau tu
Chia sẻ bài viết
Góp ý
