Thay đổi cách tiếp cận cơ chế Nhà nước trong thu hồi đất

Khu tái định cư thủy điện Sơn La, tỉnh Lai Châu.

Phát triển chính là sự thay đổi theo hướng tốt hơn cái đang có và hoàn cảnh lý tưởng là phát triển mang lại điều tốt cho tất cả mọi người có liên quan. Nếu sự phát triển chỉ mang lại điều tốt cho một vài người, một tỷ lệ rất nhỏ trong tổng số những người có liên quan thì rơi vào tình trạng thiếu bền vững kinh tế.

Nếu sự phát triển mang lại điều tốt cho một vài người nhưng làm cho mọi người có liên quan nghèo đi thì rơi vào tình trạng thiếu bền vững xã hội do mâu thuẫn xã hội phát sinh.

Nếu sự phát triển mang lại điều tốt cho một vài người dựa trên sự tàn phá môi trường để làm cho nhiều thế hệ có liên quan khốn đốn thì rơi vào tình trạng thiếu bền vững môi trường do mâu thuẫn thế hệ. Như vậy, một tiêu chí văn minh là sự phát triển phải mang lại điều tốt đẹp cho tất cả mọi người của nhiều thế hệ kế tiếp nhau.

Có một sự khắc nghiệt luôn xảy ra trong quá trình phát triển là nguồn lực phải chuyển từ quyền lợi của nhiều người cho một vài người để làm ra nhiều của cải hơn. Nguồn lực đó chính là đất đai, tài nguyên thiên nhiên, nhà cửa, hoàn cảnh sống, thiên nhiên… Ví dụ để làm một công trình thủy điện thì phải có đất để xây đập, làm lòng hồ chứa, làm mất rừng và làm thay đổi cuộc sống của một hay nhiều cộng đồng dân cư. Tất nhiên, lợi ích từ thủy điện đó sẽ phải nhiều hơn nhiều lần so với khả năng sinh lợi hiện tại thì mới là sự phát triển được chấp nhận.

Vấn đề còn lại là cách thức phân phối lợi ích đó như thế nào để mọi người không thể bị nghèo đi mà phải có cuộc sống tốt hơn trước. Một phần lợi ích đó phải được xuất ra trước để bảo đảm không có ảnh hưởng xấu trước mắt, chủ yếu là để tạo dựng cuộc sống mới cho những người bị ảnh hưởng không xấu hơn cuộc sống cũ. Một phần lợi ích đó được xuất ra sau khi dự án phát triển mang lại lợi ích cho những người bị ảnh hưởng để cuộc sống của họ tốt đẹp hơn so với trước đó.

Lý thuyết là như vậy, ai cũng thấy hợp lý, nhưng làm thế nào để thực hiện tốt việc phân chia lợi ích khi dự án phát triển cần đất, cần không gian mà phải di chuyển không gian sống của một hay nhiều cộng đồng dân cư tại địa phương.

Việc phân chia lợi ích hiện tại trong thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho những người bị ảnh hưởng khi dự án phát triển chưa mang lại lợi ích là một việc quan trọng. Việc khó hơn là tiếp tục phân chia lợi ích như thế nào khi dự án phát triển đã đi vào vận hành và sinh lợi. Điều này dễ bị quên khi pháp luật không nhớ tới.

Vấn đề thu hồi đất và thực hiện bồi thường hỗ trợ tái định cư

Hiến pháp 2013 đã có một bước tiến khá lớn trong hiến định về quyền thu hồi đất của Nhà nước. Tiêu chí được hiến định là “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”, thống nhất được độ đo chung vì “lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng”.

Một thực tế khó khăn là Luật Đất đai phải đưa ra các quy định cụ thể để xác định thế nào là lợi ích quốc gia và lợi ích công cộng. Theo một nghĩa nhất định thì các dự án sản xuất năng lượng có thể coi là vì cả lợi ích quốc gia lẫn lợi ích công cộng, có thể thuộc diện bị lấy đất bắt buộc.

Về thu hồi đất, Luật Đất đai (sửa đổi) có 3 điểm khác với pháp luật đất đai hiện hành: (1) Loại bỏ các dự án có vốn được đầu tư lớn thuộc nhóm A; (2) Loại bỏ các dự án có 100% vốn đầu tư trực tiếp từ nước ngoài (FDI); và (3) Tiêu chí để xác nhận “trường hợp thật cần thiết” để được Nhà nước thu hồi đất được trao cho Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ và HĐND cấp tỉnh. Đây là những quy định tiến bộ hơn và cần được thực thi tốt trên thực tế. Các loại dự án phát triển khai thác tài nguyên thiên nhiên như thủy điện, khai khoáng đều thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất và thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Hơn nữa, các dự án này còn có đặc thù là phải sử dụng diện tích đất khá rộng, làm thay đổi cuộc sống của một hoặc nhiều cộng đồng dân cư.

Để làm tốt việc thu hồi đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên thực tế, Nghị định của Chính phủ cần có quy định cụ thể và chặt chẽ các yêu cầu của một hệ thống quản trị tốt dựa trên công khai - minh bạch, thực hiện trách nhiệm giải trình, có sự tham gia của người dân bị ảnh hưởng và kiểm soát chặt chẽ việc thực thi thẩm quyền.

Trước hết, chúng ta cần thay đổi cách tiếp cận về cơ chế Nhà nước thu hồi đất. Cơ chế này cần được “mềm hóa” thông qua đối thoại, miễn sao cho kết quả cuối cùng là có đất để thực hiện dự án phát triển. Việc thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cũng cần thay đổi cách tiếp cận. Không được coi đây là việc chuyển nhượng đất đai bắt buộc mà phải coi đây là bài toán tạo “hài hòa lợi ích từ phát triển giữa Nhà nước, nhà đầu tư và những người bị ảnh hưởng”. Người có đất không muốn mất đất vì đó là sinh kế của họ. Vậy để lấy được đất thì bảo đảm sinh kế tốt hơn hoặc ít nhất là như cũ cần phải được thực hiện.

Đối với các dự án khai thác tài nguyên thiên nhiên, trên thế giới sử dụng cơ chế “chia sẻ lợi ích” từ dự án đầu tư. Lợi ích này có thể được chia sẻ bằng tiền hoặc không bằng tiền, một phần thực hiện ngay để ổn định cuộc sống và một phần được thực hiện lâu dài song hành với quá trình vận hành dự án phát triển.

Một phần lợi nhuận từ dự án được trích ra để đầu tư phát triển cộng đồng ở địa phương như phát triển hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã xã hội, nâng cao dân trí, phát triển văn hoá, bảo vệ môi trường… Nhiều nước chỉ cho nhà đầu tư vận hành dự án và thu lợi trong một số năm nhất định, sau đó phải chuyển giao cho địa phương với vai trò làm chủ của cộng đồng dân cư.

Nơi tái định cư phù hợp với văn hóa, phong tục, tập quán, tín ngưỡng, tâm linh… của người bản địa cũng được đặt ra như một điều kiện tiên quyết. Tốt nhất, nên trao quyền tự quyết cho cộng đồng và cơ quan nhà nước chỉ đóng vai trò trợ giúp khi cần thiết. Điểm quan trọng nhất, nơi tái định cư phải có đủ điều kiện để tạo việc làm, bảo đảm sinh kế. Đất đai, rừng, thiên nhiên phải đủ sức sinh lợi cho cộng đồng.

Việt Nam cũng đã có nhiều kinh nghiệm trong tổ chức tái định cư cho nhiều cộng đồng dân cư lớn. Bài toán này đã từng được đặt ra ở thủy điện Hoà Bình, thủy điện Sơn La… Đà Nẵng cũng là nơi đã từng thực hiện tái định cư cho cả một khu phố để chỉnh trang đô thị theo quy hoạch.

Cơ chế quan trọng nhất để giải quyết vấn đề là chính quyền phải thực lòng muốn đối thoại với người dân, thực sự muốn nghe dân, hiểu được lòng dân và biết tiếp thu ý dân. Sau đó, hãy trao quyền quyết định cho dân và trợ giúp hết lòng. Mọi sự áp đặt đều không mang lại bền vững.

Mỗi khi phải chuyển dịch chỗ ở, ai cũng có nhiều băn khoăn, cho người đang sống và cả những người đã mất. Việc di chuyển sang nơi tốt hơn còn tạo được nguồn động viên nhất định. Phải chuyển sang nơi tồi hơn là một mối đe dọa quá lớn, không ai muốn thực hiện. Nhà quản lý phải đặt ra kịch bản mình rơi vào hoàn cảnh đó thì sao? Điều mình không muốn thì đừng bắt ép người khác phải muốn. Đây chính là một nguyên lý cơ bản của văn hóa quản lý.

GS.TSKH Đặng Hùng Võ