Luật Đất đai: phải sửa từ tư duy

Việc sửa Luật Đất đai đã được Quốc hội coi là cấp bách ít ra từ năm 2008, nhưng rồi bị hoãn, phải tới năm 2011 công việc mới tái khởi động bằng việc tổng kết thi hành luật. Việc sửa luật chỉ có thể bắt đầu từ năm 2012, chắc khó ban hành được trước năm 2013, khi thời hạn giao đất 20 năm theo Luật Đất đai 1993 đến ngày đáo hạn.

Cần thấy, sau rối ren ở Quỳnh Phụ, Thái Bình (1996-1997), luật cũng đã sửa nhiều lần (1998, 2001, 2003), vậy mà những bất cập hầu như vẫn còn nguyên. Đất đai vẫn là lĩnh vực tập trung khiếu kiện và tham nhũng, mà đỉnh điểm là vụ Tiên Lãng đang được xử lý. Tình hình chuyển biến không phải tốt lên, mà ngày càng xấu hơn! Đó là do lâu nay ta chỉ tập trung sửa ngọn: những vấn đề mang tính kỹ thuật trong quản lý, chưa sửa tới gốc. Đó là tư duy vẫn theo thể chế sở hữu toàn dân về đất đai, vốn chỉ thích hợp với kinh tế công hữu.

Đa sở hữu về đất đai đã nảy sinh từ Hiến pháp 1992

Hiến pháp 1992 có hai điểm mới khác hẳn so với Hiến pháp 1980. Thứ nhất, “Nhà nước giao đất cho tổ chức, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài”, trong khi Hiến pháp 1980 chỉ cho người đang sử dụng đất được tiếp tục sử dụng. Thứ hai là “tổ chức, cá nhân được giao đất được chuyển quyền sử dụng đất”, trong khi Hiến pháp 1980 không đề cập tới vấn đề này, tức là họ không có quyền đó. Hai điểm mới này là mầm của tư duy đất đa sở hữu.

Theo Hiến pháp 1992, quyền sử dụng và chuyển nhượng đất, những quyền cơ bản nhất của người sở hữu, đã trở thành quyền của tổ chức, cá nhân được giao sử dụng đất. Có thể gọi đó là thực quyền. Chủ sở hữu (toàn dân) không còn những quyền này thì quyền sở hữu chỉ còn danh nghĩa, trở thành hư quyền. Nhưng Hiến pháp 1992 cũng quy định Nhà nước “thống nhất quản lý theo quy hoạch và pháp luật”, như đã ghi trong Hiến pháp 1980. Chính điểm mập mờ này tạo nên ngộ nhận, cho rằng quyền quản lý đất của Nhà nước vẫn như thời tập trung bao cấp, mà không thấy rằng chức năng quản lý của Nhà nước đã có thay đổi căn bản, đã chuyển từ vừa quản lý nhà nước, vừa quản lý kinh doanh sang chỉ quản lý nhà nước, tức là chỉ quản lý vĩ mô, không can thiệp trực tiếp vào hoạt động kinh tế của các tổ chức, cá nhân đã là các chủ thể của nền kinh tế đa sở hữu.

Cụ thể hóa Hiến pháp 1992, quyền Luật Đất đai 1993 có hai điểm quan trọng. Một, đã định rõ nghĩa rộng của khái niệm quyền sử dụng đất, không chỉ là sử dụng công năng của đất, mà cả chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, thừa kế, góp vốn. Như vậy quyền của người sử dụng đất cũng chính là những thực quyền của người sở hữu đất theo cách hiểu truyền thống. Hai, tổ chức, cá nhân được giao đất phải nộp tiền sử dụng đất. Như vậy đã xuất hiện quan hệ mua bán: muốn được giao đất sử dụng, tổ chức, cá nhân phải trả tiền.
Tiền sử dụng đất thực chất là tiền mua quyền sử dụng đất trả cho Nhà nước, thể hiện rõ nhất khi nó được quy định sát với giá thị trường. Đã có đủ cơ sở để nói về mua bán và sở hữu quyền sử dụng đất (một cách nói vòng vo để tránh phải nói sở hữu đất). Tuy nhiên do tư duy sở hữu đất toàn dân vẫn là tư duy chủ đạo, do ngộ nhận đặc quyền quản lý đất của Nhà nước như đã nêu, Luật Đất đai 1993 và cả Luật Đất đai 2003 chỉ cụ thể hóa tư duy đa sở hữu về đất đai bằng hai khái niệm nói trên, tuy có vẻ là tư duy kinh tế thị trường, nhưng chưa đủ rõ ràng để vận hành trong thực tế quản lý. Cho nên nhìn tổng thể, Luật Đất đai dù có sửa đi sửa lại cơ bản vẫn là cơ chế tập trung bao cấp, vẫn nặng tính chất xin-cho như thời trước đổi mới.

Muốn sửa căn bản luật phải xác lập thể chế đất đa sở hữu

Đổi mới tư duy kinh tế không phải là vấn đề mới. Đại hội Đảng VI (1986) đã đề xướng “đổi mới kinh tế” trên cơ sở xác lập tư duy đa sở hữu. Chỉ trong khoảng 10 năm, nền kinh tế nước ta đã chuyển biến căn bản theo hướng đi lên như đã thấy. Tiếc rằng tư duy đất đai đã không đổi mới kịp tư duy kinh tế.

Có lẽ không thừa nếu nhắc lại lịch sử hình thành thể chế sở hữu đất toàn dân ở nước ta. Theo lẽ tự nhiên và thường đã ghi thành pháp luật, sở hữu có nguồn gốc từ đầu tư. Thời xa xưa, muốn sở hữu đất trồng trọt, chăn nuôi, người ta phải đầu tư khai hoang bằng sức lao động. Thời nay, đầu tư chủ yếu bằng vốn. Nhưng ở nước ta, thể chế sở hữu toàn dân về đất đai được xác lập không phải bằng đầu tư, mà bằng chính sách xóa bỏ kinh tế tư nhân và kinh tế cá thể, chuyển thành kinh tế quốc doanh và tập thể, thực tế công hữu hóa nền kinh tế và rồi hợp thức hóa bằng Hiến pháp 1980. Có nghĩa là thể chế sở hữu đất toàn dân ở nước ta được xác lập bằng ý chí, bằng chính sách và pháp luật.

Nay với tư duy đổi mới, bằng sửa đổi chính sách và pháp luật, ta hoàn toàn có thể chuyển thành công thể chế đất đai thuộc sở hữu toàn dân thành đa sở hữu. Sự chuyển đổi này có lợi về nhiều mặt, không làm ai thiệt hại, họa chăng chỉ các quan chức không liêm chính mất đi cơ hội tham nhũng. Như đã phân tích, quyền sở hữu đất của toàn dân, thực ra chỉ là hư quyền, bỏ đi thì đất nước chỉ tốt đẹp lên mà thôi.

Đa sở hữu không chỉ là tư hữu

Điều kiện phát sinh và tồn tại của đa sở hữu là có tư hữu, có công hữu, có sở hữu cộng đồng (đoàn thể, tôn giáo, họ tộc...). Sự tồn tại đồng thời nhiều loại sở hữu như thế chính là thực tế lịch sử tiến hóa lâu dài của loài người. Những nước phát triển nhất thế giới hiện nay không thấy nước nào áp dụng chế độ sở hữu toàn dân về đất đai.

Cần thấy rằng một khi chuyển sang đa sở hữu, một loạt vấn đề tốn công, tốn giấy mực bao năm nay như giao, cho thuê, thu hồi, định giá đất... tự nhiên biến mất khỏi chương trình làm việc của các cấp chính quyền. Thời gian và một số lượng lớn nhân sự của bộ máy nhà nước không còn bị cuốn hút vào những chuyện rối ren về đất. Bởi những công việc đó là của tổ chức, của cá nhân, của thị trường, họ biết thương lượng ổn thỏa với nhau.

Cũng không lo Nhà nước không có đất cho các công trình lợi ích quốc gia. Thể chế đa sở hữu không loại trừ quyền Nhà nước trưng thu, trưng mua đất (và các tài sản khác) vì lợi ích quốc gia, nhưng thủ tục phải minh bạch và không thể lạm dụng. Điều này các nước phát triển đã làm được, ta hoàn toàn có thể làm.

Cũng không sợ nếu người sử dụng đất có quyền sở hữu đất thì sẽ tạo điều kiện cho người giàu tích tụ đất, khoét sâu hố phân cách giàu nghèo. Thực tế ở ĐBSCL và nhiều nơi cho thấy chỉ có người có vốn, lại mê và biết kinh doanh nông nghiệp mới tích tụ được đất. Và nếu họ thực hiện được thì sản xuất sẽ tăng trưởng cao, đất đai được sử dụng hiệu quả hơn, công ăn việc làm sẽ nhiều hơn, thu nhập của người mất đất cũng cao hơn là sản xuất trong nghèo nàn và trên những mảnh đất manh mún.

Trong điều kiện kinh tế thị trường, phải áp dụng thể chế đất đai đa sở hữu mới củng cố được lòng tin của dân về quyền sử dụng đất ổn định, lâu dài, chặn đứng các vụ lạm dụng thu hồi đất do đủ mọi cấp chính quyền tiến hành với đủ lý do chính đáng và không chính đáng, gây ra các khiếu kiện đông người, làm đau đầu mọi cấp, mọi ngành. Như vậy người dân mới an tâm đầu tư để đất sinh lợi nhiều hơn, lại không phải khấu hao, giảm được chi phí sản xuất. Nó cũng bảo đảm hiện thực hóa các quyền chuyển nhượng, thừa kế, thế chấp, góp vốn đã ghi trong luật.