“Dồn điền đổi thửa” đất đô thị

Khu vực phát triển dự án đô thị phía Tây Hà Nội.

Sự cần thiết phải có công cụ quản lý phát triển trong bối cảnh mới

Đô thị Việt Nam tăng trưởng nhanh trong vòng gần 30 năm qua, nhưng đã giảm tốc trong thời gian gần đây. Thống kê trong giai đoạn 2000-2010 cho thấy dân số đô thị tăng 1% thì diện tích đô thị tăng từ 1,5% đến 3%. Diện tích đất ở đô thị tăng bình quân 8%/năm trong cùng giai đoạn, nhanh hơn gần ba lần tốc độ tăng dân số tại khu vực đô thị (~3%năm). Tuy nhiên, từ năm 2011 trở lại đây, tốc độ tăng trưởng về dân số và không gian chững lại cùng với sự suy giảm của tốc độ tăng trưởng kinh tế.

Tăng trưởng đô thị trong cơ chế thị trường thường có tính chu kỳ với các giai đoạn mở rộng nóng (Expansion - Boom) và điều chỉnh lạnh (Burst Adjustment) kế tiếp. Giai đoạn phát triển “nóng” thị trường có xu hướng chạy theo các dự án lấy đất giá rẻ để đầu cơ. Hậu quả là có rất nhiều dự án “xôi đỗ” với cách thức sử dụng đất không liền khoảnh, phát triển dang dở, rời rạc, và kết nối kém với hệ thống hạ tầng xung quanh. Khi các nhà đầu cơ nhận ra họ đã mua sản phẩm gì với giá vượt quá khả năng chi trả của đa số dân cư, và đặc biệt là cung vượt xa cầu thì đã muộn.

Giai đoạn đóng băng cần những thay đổi tái cơ cấu phát triển. Dự án có triển vọng tái cơ cấu chính là các dự án gần, kết nối hạ tầng tốt. Thuật ngữ chuyên ngành gọi là khu vực tái phát triển (Brownfield). Các dự án mọc lên giữa đồng không mông quạnh (Greenfield) sẽ bị đào thải trước. Giai đoạn 2011 - 2014 cho thấy các dự án sống sót đều là các dự án ở gần, có thể giảm chi phí đầu tư vào hoàn thiện hạ tầng kỹ thuật và xã hội.

Tuy nhiên, việc giải quyết hậu quả tăng trưởng nóng không chỉ trông chờ vào các chủ đầu tư kinh doanh. Trước khi doanh nghiệp “làm” đô thị mới cạn kiệt sức lực vì suy thoái, cũng đã hầu như không quan tâm đến việc lấp các khoảng trống “xôi đỗ” do mình tạo ra. Lợi nhuận thấp và tính phức tạp về sở hữu của cư dân tại chỗ là những lý do chính. Để càng lâu, tại các khu vực này việc lấn chiếm và xây dựng tự phát sẽ phá hỏng cơ hội cải thiện chất lượng sống, hình thành các khu vực xập xệ và lãng phí đất. Có thể nói những khu vực như vậy cần chủ thể và cách làm phù hợp để lấp đầy các khoảng trống do phát triển kiểu “nhảy cóc” và chuyển đổi đất đai tại các khu vực đã có dân cư sinh sống. Từ góc độ Nhà nước, cách làm phù hợp là việc bổ sung những công cụ giúp các chủ thể tự nguyện và chủ động tham gia vào thực hiện quy hoạch. Những tồn tại dai dẳng của nhà siêu mỏng, siêu méo, đất nông nghiệp xen kẹt, đất vườn chia nhỏ và chuyển đổi tự phát ở ven đô cho thấy đô thị cải tạo rất khó thực hiện nếu chỉ dựa vào lực lượng thanh tra hay quyết định hành chính. Chúng ta cần công cụ quản lý giúp dung hòa mâu thuẫn trong phát triển, chia sẻ lợi ích và đóng góp vào cải thiện tình hình chung. Đó là công cụ phát huy và thúc đẩy tính đồng thuận xã hội trong phát triển (Consensus Building) kết hợp sức mạnh cộang đồng, các động lực của thị trường nhưng vẫn đảm bảo tuân thủ định hướng của Nhà nước.

Phát triển đồng thuận và “dồn điền đổi thửa” ở Việt Nam

Trên thế giới, công cụ giúp phát huy tính đồng thuận trong phát triển đã được sử dụng ở nhiều quốc gia. CHLB Đức từ đầu thế kỷ 20 đã phát triển công cụ “tái phân thửa” (Land Readjustment) và được nhiều quốc gia học tập. Tại Nhật Bản, 30% diện tích đô thị ở Nhật Bản sau thế chiến thứ 2 được cải tạo theo cách thức này; 84% các đô thị ở Hàn Quốc sử dụng công cụ này và những vùng đô thị lớn có nhiều cư dân ở như Seoul thì khoảng 50% diện tích cải tạo phát triển đô thị dựa trên thỏa thuận thay vì thu hồi trắng. Thống kê cho thấy Thụy Điển, Canada, Úc, Tây Ban Nha, Israel, Thổ Nhĩ Kỳ, Colombia, Ấn Độ, Bhutan, Nepal, Indonesia, Malaysia, Thái Lan, Đài Loan… cũng đang sử dụng công cụ này.

Cách làm huy động sức mạnh cộng đồng trong cải tạo phát triển thực ra cũng đã có tại Việt Nam từ lâu. Việc “dồn điền đổi thửa” để tổ chức lại việc sử dụng đất trong nông nghiệp từ những năm 2000 chính là cách làm điển hình cho phát triển đồng thuận. Chính sách khoán 10 gần 30 năm trước đã tạo ra số lượng thửa đất rất lớn và việc giảm số thửa thực chất là một dạng củng cố đất đai giống đô thị hiện nay.

Tại các đô thị, phong trào hiến đất làm đường tại nhiều đô thị và ven đô ở Việt Nam từ đầu những năm 2000 thực chất cũng là một dạng “dồn điền đổi thửa”. Thành phố Đà Nẵng đã có một con đường Phạm Như Xương được 214 hộ dân hiến đất để phát triển. Nhiều địa phương khu vực ven đô ở các đô thị như Hà Nội, TP Hồ Chí Minh đã vận động và được người dân ủng hộ để góp đất, sau đó người dân cũng tự điều chỉnh để khai thác mặt đường mới. Chương trình mở rộng hẻm ở TP HCM gần đây cũng tiếp cận theo hướng này nhưng vẫn còn nhiều vướng mắc về kinh phí.

Gần đây, nhiều cộng đồng đã cải tạo và xây dựng nhà ở giá rẻ trong đó có quá trình tái phân thửa ở Hải Dương, Vinh, Việt Trì, và thành phố Tân An (Long An). Các dự án trên vận động hộ gia đình tự nguyện thỏa thuận chia lại đất và xây dựng hạ tầng và nhà ở theo quy hoạch được phê duyệt. Theo đánh giá của chính người dân tham gia và các chuyên gia thì các dự án trên đều thành công trên nền tảng phát triển đồng thuận.

Tuy nhiên, vấn đề nhân rộng các dự án phát triển đồng thuận vẫn chưa thuận lợi. Các hỗ trợ như vay vốn tín dụng quay vòng giá rẻ của Liên minh các Thành phố (Cities Alliance), hỗ trợ kỹ thuật của Hiệp hội Đô thị Việt Nam (ACVN) và Liên minh quyền nhà ở châu Á (ACHR) vẫn chưa đồng bộ với khung thể chế hiện nay.

Dường như thành công của dự án lệ thuộc nhiều vào các hoạt động hỗ trợ dự án thí điểm. Việc dồn điền đổi thửa ở nông thôn trong các tỉnh vẫn có những huyện này làm tốt và huyện khác thì không. Việc cần làm của chúng ta là hoàn thiện cơ chế này một cách đồng bộ để giúp quá trình phát triển đồng thuận được ‘nhân bản’. Chúng ta cùng điểm lại các kinh nghiệm về vấn đề này ở các quốc gia khác trên thế giới.

Kinh nghiệm quốc tế sử dụng công cụ “tái phân thửa”

Trên thế giới, việc điều chỉnh đất đô thị kiểu tái phân thửa là “biện pháp phát triển đất đai cùng với việc phát triển hoặc cải thiện hạ tầng cơ sở cũng như tăng cường tính hữu ích/giá trị của đất đai” (Ochi Takeo 2012). Quá trình này hỗ trợ các chủ sử dụng đất thỏa thuận tái điều chỉnh ranh giới và vị trí thửa đất của mình để cải tạo phát triển theo quy hoạch, trong đó có đóng góp một phần diện tích để bố trí hạ tầng và xây dựng công trình công cộng. Về mặt tên gọi, có hai công cụ đang được sử dụng rộng rãi là tái điều chỉnh (Land Readjustment) và hội thửa (Land Pooling).

Công cụ “dồn điền đổi thửa” là một phân khúc để các dự án phát triển có được đất. Trong một đô thị, mỗi giai đoạn phát triển, và mỗi khu vực có thể vận dụng nhiều công cụ phù hợp. Tùy thuộc vào tính chất công cộng của dự án, chính quyền có thể thu hồi hoặc để thị trường giải quyết. Những dự án có tính công cộng nhất định, lợi ích gắn với cộng đồng cụ thể sẽ ưu tiên sử dụng công cụ phát triển đồng thuận và tái phân thửa. Tất nhiên sự hỗ trợ của Nhà nước ở quy mô cộng đồng hay lớn hơn là tất yếu.

Trong quá trình thực thi, việc điều chỉnh đất còn cần các công cụ pháp lý khác để điều tiết lợi ích các bên và hỗ trợ sự hợp tác. Điển hình trong số đó là công cụ ngân hàng đất đai (Land Banking), thuế lợi tức gia tăng giá trị tài sản (Bettement Tax/Increment Levies) và hợp tác phát triển hạ tầng (Joint- Facilities Development). Các công cụ này giúp cho các thỏa thuận và hỗ trợ của Chính quyền thuận lợi hơn.

Việc dồn điền đổi thửa có thể có nhiều dạng và quy trình, song về cơ bản có các bước như:

- Chọn địa điểm phù hợp - tìm cộng đồng và khu vực có triển vọng.

- Đề xuất quy hoạch mới với tất cả các hộ tham gia nhập thửa trong một dự án và thành lập pháp nhân để triển khai dự án và phê duyệt quy hoạch.

- Định giá phần giá trị đóng góp của từng thành viên trên hiện trạng.

- Tính toán phân bổ lợi ích và đóng góp theo tỉ lệ đất hiện trạng và đóng góp của các hộ.

- Đầu tư xây dựng hạ tầng, chỉnh trang các công trình và kết nối hạ tầng.

- Đăng ký sở hữu cho các lô đất mới và có thể sử dụng/sang nhượng.

- Đấu giá phần đất dư và chi trả thuế/phí để hoàn vốn dự án.

Quy trình nói trên chỉ mô tả hình dung các công việc phải làm. Trên thực tế, quá trình tiến hành các bước có thể ngắn và dài phụ thuộc vào quy mô dự án, số lượng chủ thể thỏa thuận và tính phức tạp. Ví dụ các bước 6 và 7 có thể thay đổi trình tự và dự án nhỏ có thể tiến hành đồng thời một số bước thỏa thuận và dự án lớn cần phải tách bạch và tiến hành nhiều hoạt động song song.

Lợi ích cơ bản của mô hình tái phân thửa là:

- Cho phép phát triển toàn diện khu vực với sự tăng cường tính năng sử dụng đất.

- Phân bổ tương đối công bằng về chi phí và lợi ích giữa các bên tham gia.

- Giữ được giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (quyền tài sản).

- Cho phép sự tham gia của các bên và quy trình ít thiên vị.

Có thể nói ưu điểm nổi bật của công cụ này là không cần sử dụng hoặc sử dụng hạn chế cưỡng chế giải tỏa khi thu hồi đất và áp dụng tốt cho các loại dự án đặc thù trong giai đoạn củng cố. Ở Việt Nam, có thể áp dụng ở nhiều loại dự án cải tạo các khu vực nhỏ, có liên quan nhiều đến đất ở và đất vườn ao liền kề, các lô đất gần mặt đường khi chỉnh trang đô thị và giải quyết nhà siêu méo siêu mỏng. Công cụ này cũng cho phép linh hoạt trong giải quyết vấn đề và đơn giản hóa khi tiếp cận bởi sự đồng thuận và đề xuất đến từ cộng đồng thì các mức độ cải tạo là đa dạng và phát huy sức sáng tạo của địa phương và bổ sung cho các khu vực chủ đầu tư phát triển lớn ít quan tâm.

Bên cạnh thuận lợi, công cụ này cũng có một số nhược điểm:

- Công cụ này chỉ áp dụng được ở khu vực đất có tiềm năng tăng giá, còn nếu nhu cầu không tăng, giá đất không ‘sốt’ hay nhu cầu mới không có dồi dào thì không áp dụng được vì không bán được đất dư.

- Việc áp dụng đòi hỏi chi phí và nỗ lực rất cao của cả doanh nghiệp, cộng đồng, và Nhà nước.

- Những gia đình hay hộ nhỏ rất khó tham gia vào dự án vì không còn đất để hiến dễ gây mất đồng thuận.

- Quá trình tái phân thửa khó kiểm soát để đảm bảo yếu tố môi trường do lợi nhuận quá lớn dẫn dắt.

- Tiền do nhà nước hỗ trợ không đến cùng với các yêu cầu của cộng đồng dẫn đến chậm dự án.

-Dự á n có thể kéo dài và vấn đề vụ lợi và đầu cơ của những người tham gia làm chậm quá trình thỏa thuận.

- Nhiều khu vực đất gần trung tâm có quy mô lô nhỏ, hạ tầng và thửa xiên méo kém giá trị nhưng giá đất vẫn cao làm cho dự án khó thành công về mặt tài chính.

Kinh nghiệm triển khai các dự án ‘dồn điền đổi thửa’ ở các nước đã sử dụng cho thấy cần chú ý:

Cộng đồng thỏa thuận nhưng Nhà nước đóng vai trò rất quan trọng. Chủ thể tham gia trong dự án thường là chính quyền đô thị sẽ đứng ra hỗ trợ thỏa thuận bằng việc phê duyệt quy hoạch và công nhận và hỗ trợ thi hành các thỏa thuận. Do việc chia lại đất khá nhạy cảm về lợi ích và rất dễ đầu cơ, vấn đề căn bản trong quá trình thực hiện là chính quyền phải cam kết song hành cùng cộng đồng và hệ thống pháp luật đảm bảo minh bạch trong quá trình ra quyết định và phân chia lợi ích.

Chung cư cao tầng tại Hà Nội

Nhân dân đóng góp, Nhà nước giảm gánh nặng nhưng vẫn cần hỗ trợ. Tham khảo kinh nghiệm quốc tế cho thấy mỗi hộ phải đóng góp một tỉ lệ nhất định (có thể là từ 30% đến 50%) để làm đường hoặc bán đi để lấy tiền xây hạ tầng nếu không có hỗ trợ của Nhà nước. Tỉ lệ này ở có thể giảm xuống cho những hộ có diện tích đất quá nhỏ (dưới 30m2) bởi họ thường là những hộ khó khăn. Luật pháp ở mỗi quốc gia phải xây dựng một hệ thống điều chỉnh để hỗ trợ cộng đồng cho phù hợp với tập quán địa phương. Do phải thực hiện mục tiêu xã hội, kinh nghiệm quốc tế cho thấy tỉ lệ các dự án tự cân đối được vốn để đạt được mục tiêu chỉ là 30% (Hàn Quốc) hoặc thấp hơn (Đài Loan chỉ là 10%), có nghĩa là 70% đến 85% các dự án vẫn cần hỗ trợ của Nhà nước, đặc biệt là đóng góp bằng đất và tài trợ trước, sau đó thu hồi bằng thuế sau khi các chủ sử dụng bán lại.

Một số vướng mắc khác của việc dồn điền đổi thửa là xử lý các trường hợp lợi dụng và quá ích kỷ kiểu “Chí Phèo”. Trong quá trình thoả thuận có thể một vài hộ gia đình bất hợp tác, không chịu chia sẻ lợi ích hoặc quá ích kỷ. Đối với nhóm người này Nhà nước có thể cưỡng chế để ngăn chặn suy nghĩ kiểu “Chí Phèo”. Luật pháp của Nhật Bản, Đài Loan, hay nhiều quốc gia, vùng lãnh thổ khác quy định là chỉ cần trên 2/3 số hộ biểu quyết là chính quyền địa phương ra quyết định có giá trị cưỡng chế thi hành. Tính cưỡng chế cũng vẫn là yêu cầu bắt buộc để đảm bảo thực thi trong bối cảnh tâm lý dân gian và tâm lý đầu cơ luôn thường trực của của thị trường đất.

Giai đoạn củng cố là thời cơ tốt thúc đẩy sự cần thiết phải thể chế hóa công cụ ‘dồn điền đổi thửa’ đất đô thị để nhân rộng các dự án thí điểm thành công và bổ sung cho cách làm phát triển không lệ thuộc vào chủ đầu tư kinh doanh trong bối cảnh hiện nay. Khuyến nghị từ các nghiên cứu quốc tế và trong nước về áp dụng sử dụng cách làm này để cải tạo đô thị ngày càng nhiều. Lợi ích và tác dụng của công cụ này trong giảm di dời cưỡng bức, huy động tốt nguồn vốn xã hội trong phát triển và giảm gánh nặng ngân sách cũng đã rõ. Chú ý rằng phạm vi áp dụng công cụ này có thể khá lớn, tới 30% khu vực ven các đô thị lớn (căn cứ vào kinh nghiệm quốc tế).

Vấn đề căn bản trong “dồn điền đổi thửa” là làm thế nào để chia được “lợi” và “thiệt” cho rõ ràng và đều tới mức chấp nhận được. Lợi ích đem lại về cơ bản là không có chủ đầu tư hưởng lợi riêng nên cộng đồng hưởng toàn bộ lợi ích của dự án. Khó khăn nếu có là cách tính giá trị của các vị trí đất trước và sau khi cải tạo cùng với cách chia sẻ các chi phí đầu tư xây dựng công trình công cộng. Vấn đề này mang tính kỹ thuật và đòi hỏi tính chuyên nghiệp xong có lẽ đơn giản hơn việc làm thế nào để chính quyền cam kết tham gia và quyết tâm làm đến cùng quá trình này. Cơ chế khuyến khích cần điều chỉnh và bổ sung để giúp cả cộng đồng, tư vấn, và chính quyền có động lực thực sự để tham gia vào “cuộc chơi” này.

Hoàn thiện và vận dụng công cụ này đòi hỏi một quá trình nghiên cứu và triển khai lâu dài. Việc nhân rộng các dự án dồn điền đổi thửa vẫn phụ thuộc vào cả một chuỗi các yếu tố như văn hóa, cộng đồng, kỹ thuật, và thể chế nên cần thực hiện có chọn lọc. Các vấn đề kỹ thuật chuyển giao cũng như kinh nghiệm có lẽ không phải là trở ngại. Vấn đề cũng nằm ở sự quyết tâm nội tại của lãnh đạo và chính quyền địa phương có đủ động lực để thực hiện vấn đề này xuyên suốt thời gian dài (qua nhiều nhiệm kỳ) hay không.

Mong rằng Việt Nam sẽ sớm xây dựng chương trình nghiên cứu để thể chế hóa công cụ này phục vụ sự phát triển đất nước trong giai đoạn hiện nay.

TS. Nguyễn Ngọc Hiếu

(Học viện Hành chính Quốc gia)