Chuyên gia khuyến nghị Mỹ nên bỏ trần nợ công để tránh vài năm lại vỡ nợ 1 lần

Hình ảnh đảo ngược của Tòa nhà Quốc hội Mỹ được phản chiếu trong vũng vào Thứ Ba, ngày 9/5/2023. Ảnh: Getty Images

Quốc hội Mỹ đã cho phép chi tiêu hàng nghìn tỷ USD trong thập kỷ qua, khiến khoản nợ Mỹ tăng gần gấp ba kể từ năm 2009. Trong khoảng thời gian đó, khả năng vay tiền của Bộ Tài chính Mỹ để thanh toán khoản nợ đó đã nhiều lần đạt đến giới hạn bắt buộc của quốc hội về khoản vay được gọi là trần nợ.

Nỗ lực tăng hoặc bãi bỏ mức trần đã trở thành chủ đề tranh luận sôi nổi giữa các nhà hoạch định chính sách của Mỹ. Một số nhà lập pháp phê phán nợ chính phủ đã sử dụng các cuộc đàm phán về việc thay đổi giới hạn để cố gắng buộc cắt giảm chi tiêu. Tình trạng bên miệng hố chiến tranh của quốc hội đối với vấn đề này ngày càng dẫn đến sự gián đoạn, bao gồm cả việc chính phủ đóng cửa và bóng ma vỡ nợ đe dọa đẩy nền kinh tế vào khủng hoảng.

Khi vấn đề được đưa ra bàn thảo lại vào năm 2023 dưới thời Tổng thống Joe Biden và Hạ viện do Đảng Cộng hòa kiểm soát, các nhà kinh tế đang cảnh báo về những hậu quả thảm khốc nếu Bộ Tài chính Mỹ không còn khả năng trả các khoản nợ của quốc gia.

Trần nợ là gì?

Được tạo ra bởi Quốc hội vào năm 1917, giới hạn nợ, hoặc mức trần nợ, quy định số tiền nợ liên bang chưa thanh toán tối đa mà Chính phủ Mỹ có thể gánh.

Vào tháng 1/2023, tổng nợ quốc gia và trần nợ đều ở mức 31,4 nghìn tỷ USD. Chính phủ Mỹ đã thâm hụt trung bình gần 1 nghìn tỷ USD mỗi năm kể từ năm 2001, nghĩa là họ chi nhiều tiền hơn số tiền nhận được từ thuế và các khoản thu khác. Để bù đắp, Chính phủ Mỹ phải vay để tiếp tục tài trợ cho các khoản thanh toán mà Quốc hội đã cho phép.

Hành động của Quốc hội nhằm nâng trần nợ không làm tăng các cam kết tài chính của quốc gia, vì các quyết định chi tiền được luật hóa riêng. Bất kỳ thay đổi nào đối với trần nợ đều cần có sự chấp thuận của đa số bởi cả hai viện của Quốc hội.

Trần nợ của Mỹ đã được nâng lên thường xuyên như thế nào?

Việc tăng hoặc dừng sử dụng trần nợ trở nên cần thiết khi chính phủ cần vay tiền để trả nợ. Trong phần lớn thế kỷ qua, việc nâng trần là một thủ tục diễn ra tương đối thường xuyên đối với Quốc hội Mỹ. Bất cứ khi nào Bộ Tài chính Mỹ không còn khả năng thanh toán các hóa đơn của Chính phủ, Quốc hội đã hành động nhanh chóng và đôi khi nhất trí tăng giới hạn vay.

Kể từ năm 1960, Quốc hội Mỹ đã tăng mức trần 78 lần, gần đây nhất là vào năm 2021. 49 lần trong số các mức tăng này được thực hiện dưới thời các tổng thống thuộc Đảng Cộng hòa và 29 lần được thực hiện dưới thời các tổng thống thuộc Đảng Dân chủ.

Quốc hội Mỹ cũng có thể chọn đình chỉ trần nợ, hoặc tạm thời cho phép Kho bạc thay thế giới hạn nợ, thay vì tăng nó bằng một số tiền cụ thể. Mặc dù động thái này rất hiếm trong suốt 90 năm đầu tiên tồn tại của mức trần, nhưng Quốc hội đã đình chỉ giới hạn nợ 7 lần kể từ năm 2013.

Một chương tranh luận mới về trần nợ bắt đầu vào năm 2011, khi tranh cãi về chi tiêu giữa Tổng thống Barack Obama và các đảng viên Cộng hòa trong quốc hội dẫn đến bế tắc kéo dài. Quốc hội cuối cùng đã đạt được thỏa thuận tăng trần chỉ hai ngày trước ngày mà Bộ Tài chính ước tính sẽ hết tiền. Tuy nhiên, tình trạng bên bờ vực chiến tranh đã gây ra tuần biến động nhất đối với chứng khoán Mỹ kể từ cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008 và cơ quan xếp hạng tín dụng S&P Global đã hạ bậc tín nhiệm của Mỹ lần đầu tiên và duy nhất từ trước đến nay.

Văn phòng Trách nhiệm Chính phủ, đóng vai trò là kiểm toán viên liên bang, ước tính rằng sự chậm trễ trong việc đạt được thỏa thuận đã làm tăng chi phí vay của Mỹ lên 1,3 tỷ USD chỉ riêng trong năm đó. Vào tháng 5/2023, cơ quan xếp hạng Fitch đã đặt nợ của Mỹ vào tình trạng theo dõi tiêu cực, một bước thường xảy ra trước khi hạ cấp.

Cùng với sự phân cực chính trị của Mỹ diễn ra ngày càng sâu sắc trong thập kỷ qua, các cuộc bỏ phiếu để tăng trần nợ vẫn còn gây tranh cãi. Khi trần nợ được ấn định sẽ hết hạn vào năm 2013, cuộc tranh luận về giới hạn nợ đã buộc chính phủ phải đóng cửa và vào năm 2021, vấn đề lại trở nên nghiêm trọng. Khi các nhà hoạch định chính sách một lần nữa cân nhắc về trần nợ vào năm 2023, Tổng thống Biden và các thành viên cấp cao của Đảng Cộng hòa tại Hạ viện đang đàm phán về việc tăng trần nợ và đổi lấy việc cắt giảm chi tiêu liên bang.

“Nếu bạn đưa cho con mình một thẻ tín dụng và chúng tiếp tục chạm đến giới hạn, bạn sẽ không tiếp tục tăng nó lên. Bạn sẽ ngồi xuống với chúng để xác định xem chúng đang chi tiêu quá mức ở đâu và chúng có thể thay đổi hành vi của mình ở đâu”, Lãnh đạo Đa số Hạ viện Kevin McCarthy đã viết trên Twitter. “Đã đến lúc chính phủ liên bang phải làm điều tương tự”.

Điều gì sẽ là hậu quả nếu Mỹ vi phạm trần nợ?

Cuộc tranh luận về mức trần nợ đã khiến các nhà kinh tế như Roger Ferguson của CFR xem xét viễn cảnh từng không thể tưởng tượng được về một vụ vỡ nợ của Mỹ – đó là việc Washington tuyên bố rằng họ không còn khả năng trả các khoản nợ của mình.

Một số chuyên gia cho rằng điều đó sẽ báo trước sự hỗn loạn cho nền kinh tế Mỹ và toàn cầu. Ngay cả khi không có khả năng vỡ nợ, việc chạm trần nợ sẽ cản trở khả năng của chính phủ trong việc tài trợ cho các hoạt động của mình, bao gồm cung cấp cho quốc phòng hoặc tài trợ cho các quyền lợi như y tế hoặc an sinh xã hội.

Những hậu quả tiềm tàng của việc đạt đến mức trần bao gồm việc các cơ quan xếp hạng tín dụng hạ cấp, tăng chi phí vay cho các doanh nghiệp cũng như chủ sở hữu nhà, và sự sụt giảm niềm tin của người tiêu dùng có thể gây sốc cho thị trường tài chính của Mỹ và đẩy nền kinh tế của Mỹ và của thế giới vào suy thoái ngay lập tức .

Cựu Bộ trưởng Tài chính Jacob Lew cho biết tại một sự kiện CFR vào tháng 4/ 2023: “Tôi nghĩ khá an toàn khi nói rằng nếu chúng ta vỡ nợ, thì khả năng xảy ra suy thoái gần như chắc chắn”.

Các nhà kinh tế của Goldman Sachs đã ước tính rằng việc vi phạm trần nợ sẽ ngay lập tức khiến khoảng 1/10 hoạt động kinh tế của Mỹ bị đình trệ. Theo tổ chức tư vấn Third Way, một vi phạm dẫn đến vỡ nợ có thể khiến 3 triệu người mất việc làm, thêm 130.000 USD vào chi phí của một khoản thế chấp trung bình trong 30 năm và tăng lãi suất đủ để tăng khoản nợ quốc gia thêm 850 tỷ USD. Ngoài ra, lãi suất cao hơn có thể chuyển tiền của người nộp thuế trong tương lai ra khỏi các khoản đầu tư liên bang rất cần thiết trong các lĩnh vực như cơ sở hạ tầng, giáo dục và chăm sóc sức khỏe.

“Việc không đáp ứng các nghĩa vụ của chính phủ sẽ gây ra tác hại không thể khắc phục đối với nền kinh tế Mỹ, sinh kế của tất cả người Mỹ và sự ổn định tài chính toàn cầu”, Bộ trưởng Tài chính và cựu Chủ tịch Cục Dự trữ Liên bang Janet Yellen đã viết cho Quốc hội vào tháng 1/2023.

Vi phạm trần nợ của Mỹ có thể gây suy giảm các thị trường tài chính khác không?

Các chuyên gia cho rằng việc Mỹ vỡ nợ có thể tàn phá thị trường tài chính toàn cầu. Độ tin cậy của chứng khoán kho bạc Mỹ từ lâu đã thúc đẩy nhu cầu đối với đồng USD, góp phần nâng cao giá trị và vị thế của chúng với tư cách là đồng tiền dự trữ của thế giới. Bất kỳ tác động nào đến niềm tin vào nền kinh tế Mỹ, cho dù do vỡ nợ hay sự không chắc chắn xung quanh nó, đều có thể khiến các nhà đầu tư bán trái phiếu kho bạc Mỹ và có khả năng làm suy yếu đồng USD.

Hơn một nửa dự trữ ngoại tệ của thế giới được giữ bằng USD, do đó, việc giá trị của đồng tiền này giảm đột ngột có thể ảnh hưởng đến thị trường trái phiếu kho bạc khi giá trị của các khoản dự trữ này giảm xuống.

Khi các quốc gia có thu nhập thấp mắc nợ nặng nề phải vật lộn để trả lãi cho các khoản nợ, đồng USD yếu hơn có thể khiến các khoản nợ bằng các loại tiền tệ khác trở nên tương đối đắt đỏ hơn và có nguy cơ đẩy một số nền kinh tế mới nổi vào nợ nần hoặc khủng hoảng.

Nhiều nhà xuất khẩu của Mỹ có thể hưởng lợi từ việc đồng USD giảm giá vì nó sẽ làm tăng nhu cầu nước ngoài đối với hàng hóa của họ bằng cách làm cho chúng rẻ hơn một cách hiệu quả. Tuy nhiên, các công ty tương tự cũng sẽ chịu chi phí vay cao hơn do lãi suất tăng.

Sự bất ổn của đồng USD cũng có thể mang lại lợi ích cho các đối thủ quyền lực lớn như Trung Quốc. Mặc dù Bắc Kinh từ lâu đã tìm cách định vị đồng nhân dân tệ của mình như một nguồn dự trữ toàn cầu, nhưng đồng tiền này chỉ chiếm 3% dự trữ ngoại hối được phân bổ của thế giới.

Chính phủ Mỹ có giải pháp nào khác nếu không tăng trần nợ?

Nếu các cuộc đàm phán của Quốc hội Mỹ về mức trần nợ không được giải quyết trước khi chạm mức trần, Bộ Tài chính có thể ngăn chặn tình trạng vỡ nợ trong vài tháng bằng một loạt hành động tạm thời mà họ gọi là “các biện pháp đặc biệt”. Chúng bao gồm đình chỉ thanh toán cho một số chương trình tiết kiệm của nhân viên chính phủ, đầu tư dưới mức vào một số quỹ của chính phủ và trì hoãn đấu giá chứng khoán.

Mặc dù Bộ Tài chính đã sử dụng các biện pháp này khi các cuộc đàm phán trước đó bị đình trệ - bao gồm cả năm 2011 và 2013 - Quốc hội chưa bao giờ thất bại trong việc nâng mức trần trước khi các biện pháp này cạn kiệt. Nếu Quốc hội không hành động để tăng giới hạn nợ bất chấp các biện pháp khẩn cấp như vậy, chi tiêu liên bang sẽ phải giảm mạnh hoặc thuế sẽ phải tăng đáng kể (hoặc kết hợp cả hai). Vào năm 2023, trần nợ đã đạt được mà không cần thỏa thuận vào ngày 19/1; Bộ trưởng Tài chính Yellen đã cảnh báo rằng các biện pháp đặc biệt có thể cạn kiệt trước ngày 1/6. Các chuyên gia đã xem cả việc giảm chi tiêu liên bang và tăng doanh thu thuế đủ để trang trải các khoản thanh toán cần thiết là quá trình có thể mất hơn một thập kỷ.

Khi gần đến ngày đó mà không có thỏa thuận tăng hoặc đình chỉ giới hạn trần nợ, một số chuyên gia đã đề xuất các giải pháp thay thế không cần sự chấp thuận của quốc hội. Các biện pháp bao gồm việc viện dẫn Tu chính án thứ mười bốn của Hiến pháp Mỹ, trong đó nêu rõ rằng “tính hợp lệ của khoản nợ công của Mỹ… sẽ không bị nghi ngờ,” để phát hành thêm nợ; biện pháp khác bao gồm bán vàng của Mỹ và đúc một đồng xu bạch kim trị giá 1 nghìn tỷ USD.

Tổng thống Biden đã công khai gọi những biện pháp này là không thể thực hiện được.

Bất chấp các biện pháp đặc biệt được hỗ trợ, những bế tắc kéo dài về trần nợ có thể đủ để làm lung lay niềm tin của nhà đầu tư. Vào tháng 5/2023, lãi suất tín phiếu Kho bạc Mỹ kỳ hạn 4 tuần, từ lâu được coi là tài sản an toàn nhất trong hệ thống tài chính, đã đạt mức cao kỷ lục.

Các quốc gia khác có chính sách tương tự không?

Rất ít quốc gia duy trì trần nợ và không có nơi nào mà giới hạn này thường xuyên đe dọa đến sự gián đoạn kinh tế nghiêm trọng. Đan Mạch có nhưng nó cao hơn nhiều so với chi tiêu của đất nước nên nó không gây ra vấn đề gì.

Vào năm 2021, nợ chính phủ của Đan Mạch là khoảng 14% so với mức trần. Úc đã đưa ra giới hạn nợ vào năm 2007 với mục tiêu quy định trách nhiệm tài chính theo luật định trong bối cảnh thâm hụt ngân sách lớn. Mức trần đã được nâng lên nhiều lần trước khi bị bãi bỏ vào năm 2013. Hiến pháp của Ba Lan giới hạn mức chi tiêu ở mức 60% tổng sản phẩm quốc nội (GDP), nhưng không hạn chế việc vay mượn.

Có nên bỏ trần nợ công?

Một số nhà phân tích cho rằng bằng cách yêu cầu sự đồng ý của cơ quan lập pháp, giới hạn nợ mang lại cho Quốc hội Mỹ một số thẩm quyền giám sát và tạo ra trách nhiệm tài chính. Luật năm 1917 nhằm trao cho Bộ Tài chính một số quyền tự chủ trong việc vay mượn bằng cách cho phép cơ quan này phát hành nợ lên đến mức trần mà không cần sự chấp thuận của Quốc hội cho mỗi lần phát hành; trước năm 1917, Quốc hội cho phép Kho bạc vay với số lượng nhỏ hơn. Nhưng trong những năm gần đây, các đảng đối lập thường sử dụng các cuộc đàm phán về giới hạn nợ như đòn bẩy để gây ảnh hưởng đến các chính sách không liên quan đến mức trần.

Một số nhà kinh tế nói rằng trần nợ vẫn phục vụ một mục đích hữu ích bằng cách tạo ra một cam kết đáng tin cậy để hạn chế chi tiêu. Họ chỉ ra rằng các cuộc tranh luận trước đây về trần nợ đã dẫn đến những nhượng bộ cắt giảm chi tiêu. Vào năm 2023, nhiều đảng viên Cộng hòa trong Quốc hội Mỹ đã chú ý đến việc đàm phán trần nợ với mối lo ngại của họ rằng thâm hụt ngân sách ngày càng tăng đe dọa nền kinh tế Mỹ.

Nhưng nhiều nhà kinh tế và nhà hoạch định chính sách khác cho rằng trần nợ liên bang là điều không phù hợp với chính sách tài khóa hợp lý, cho rằng việc ngăn cản khả năng đáp ứng các nghĩa vụ tài chính đã được luật hóa của chính phủ là không khôn ngoan.

Vào năm 2013, 97% các chuyên gia kinh tế Hoa Kỳ do Đại học Chicago triệu tập đã đồng ý rằng cơ chế nâng trần nợ của Mỹ có thể dẫn đến kết quả tài chính tồi tệ hơn. Bộ trưởng Tài chính Mỹ Yellen cũng đồng ý quan điểm này khi bà lập luận rằng trần nợ vốn dĩ có hại cho nền kinh tế Mỹ, bởi vì nó có chức năng chủ yếu là hạn chế vay mượn để tài trợ cho các cam kết trước đó.

Ferguson của CFR cũng đồng tình. Ông viết: “Quốc hội nên loại bỏ hoàn toàn trần nợ, hoặc ít nhất là ràng buộc nó với chi tiêu sao cho giới hạn nợ tự động tăng lên bất cứ khi nào một dự luật chi tiêu được thông qua. Đã đến lúc Mỹ phải bỏ lại đằng sau cơ chế lỗi thời đang đưa đất nước đến bờ vực vỡ nợ cứ sau vài năm”.