Thu hồi đất: Khi nào, và bằng cách nào?

Xung đột giữa người dân và lực lượng công an, quân đội đã xảy ra trong vụ cưỡng chế thu hồi đất tại Tiên Lãng, Hải Phòng, tháng 1/2012.

Thực ra chế độ công hữu về đất đai không phải là cái gì riêng của chủ nghĩa xã hội. Ở Anh, một nước tư bản già nua, đất đai từ bao đời nay thuộc về Vương quyền (the Crown) ; người dân được luật pháp thừa nhận có các quyền đối với đất mà trong chừng mực nào đó, có nhiều nét tương đồng với quyền sử dụng đất của Việt Nam.

Nói rõ hơn, phát triển kinh tế thị trường và công hữu đất đai không phải là hai điều đối nghịch, loại trừ nhau. Trên một nền công hữu phổ quát về đất đai, sở hữu tư nhân vẫn có điều kiện phát triển. Thậm chí, đối với đất thuộc công hữu, tư nhân vẫn có thể được trao các quyền hạn rộng rãi về mọi phương diện của quyến sở hữu, từ sử dụng, khai thác lợi ích kinh tế gắn với tài sản, cho đến định đoạt tài sản.

Vấn đề đối với người làm luật là làm thế nào, khi xây dựng khung pháp lý, dung hoà được lợi ích của Nhà nước - chủ sở hữu đất - hay còn gọi là lợi ích chung và tư nhân - người có nhu cầu sử dụng đất phục vụ cho các nhu cầu, lợi ích của riêng mình.

Căn cứ vào Hiến pháp năm 1992, Luật Đất đai đã trao cho người dân - người sử dụng đất một số quyền đối với đất. Qua các lần sửa đổi, bổ sung luật, quyền sử dụng đất càng lúc càng tiệm cận với quyền sở hữu. Với quyền sử dụng đất trong khung cảnh luật thực định, người sử dụng đất có điều kiện khai thác, thu lợi từ đất; quyền sử dụng đất có thể được đem thế chấp để bảo đảm nợ vay; nó cũng có thể được chuyển nhượng cho người khác theo cách người ta bán một tài sản thuộc sở hữu của mình trong khuôn khổ giao dịch dân sự; người sử dụng đất có thể để lại quyền này cho người thừa kế;...

Tuy nhiên, các đợt cải cách luật pháp về đất đai không ngăn, cũng không giảm bớt được xung đột liên quan đến đất giữa người dân và Nhà nước. Đặc biệt, số lượng các vụ khiếu kiện của dân về đền bù giải toả đất đai vẫn gia tăng hàng năm; độ quyết liệt, gay gắt, dai dẳng của các cuộc tranh chấp cũng tăng.

Có ai chọn ra đi?

Có một điểm khác biệt rất cơ bản giữa quyền sở hữu tư nhân và quyền sử dụng đối với đất, ở góc nhìn của người dân thường. Đó là: trong điều kiện chủ đất không phải là họ, nguy cơ đất bị lấy lại và họ phải ra đi, theo yêu cầu của chủ đất, luôn treo lơ lửng.

Nguy cơ này được xác nhận về mặt pháp lý bằng việc thiết lập quyền thu hồi đất, được thừa nhận cho Nhà nước, đại diện chủ sở hữu đất, và được trao cho nhà chức trách hành chính để thực hiện.

Gọi là thu hồi, quyền lấy đất trước hết có thể tạo ra ở người có quyền một trạng thái tâm lý khác với trạng thái tâm lý của người đi mua đất trong khuôn khổ một giao dịch dân sự hay một giao dịch hành chính: quyền uy hơn, áp đặt hơn, nói chung là có những yếu tố đặc trưng về tâm thế của một người chủ khi đứng trước người đang nắm giữ, sử dụng tài sản của mình. Với trạng thái tâm lý đó, người có quyền tự nhiên sẽ có xu hướng ứng xử tuỳ tiện, đến mức chỉ nghĩ đến lợi ích mình theo đuổi, không chú ý đến lợi ích của người khác, trong đó có lợi ích của người bị lấy đất.

Đáng nói là ở các điểm nóng xung đột về đất đai lâu nay, vấn đề xác định mức đền bù thường được đặt ra và được coi là vấn đề mấu chốt. Các nỗ lực hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai cũng thường tập trung vào việc giải quyết vấn đề đó.

Đơn giản, người ta thấy có những người dân vùng quy hoạch cứ cù cưa về giá đất dùng làm căn cứ tính tiền đền bù: họ cho rằng giá được nhà chức trách đề xuất là chưa thoả đáng, chưa sát với giá thị trường, cần nâng cao lên nữa. Nhiều dự án cứ bị treo, sa vào chỗ bế tắc chỉ vì vướng một vài hộ ở lại cầm cự chờ kết quả thương lượng về mức đền bù. Hẳn, nếu giải quyết được vướng mắc này, thì việc giải toả sẽ được khai thông.

Trong khi đó, nếu được hỏi thẳng trong trường hợp phải lựa chọn giữa “nhận một số tiền đền bù (dù là thoả đáng) và ra đi” với “tiếp tục ở lại, sống như ngày hôm qua, hôm kia”, thì một người sử dụng đất đồng thời là người làm ăn nghiêm túc thường sẽ chọn con đường thứ hai.

Lý do là nếu chấp nhận ra đi, người dân không chỉ chịu mất đất, mất tài sản, mà còn phải thay đổi công ăn việc làm, nhất là phải từ bỏ nếp sống đã quá quen và đứng trước một viễn cảnh sống đầy hiểm hoạ tiềm tàng: chơi vơi trong cuộc mưu sinh tại nơi ở mới, lạ lẫm với những thách thức, đe doạ đối với cuộc sống, sinh kế mà bản thân hoàn toàn chưa có kinh nghiệm để đối phó.

Nói khác đi, người sử dụng đất trong trường hợp điển hình luôn mong muốn duy trì ổn định, lâu dài quan hệ sử dụng đối với miếng đất mà họ gắn bó, đồng thời mong muốn nhà chức trách bảo đảm điều đó bằng luật pháp. Trong điều kiện việc sử dụng đất đem lại những lợi ích cho bản thân người sử dụng và góp phần phục vụ lợi ích chung của toàn xã hội, điều mong muốn đó hoàn toàn chính đáng.

Bởi vậy, một hệ thống pháp luật đất đai gọi là có tính nhân văn cao phải xác định rằng trên nguyên tắc, người sử dụng đất có quyền sử dụng ổn định đối với đất; việc thu hồi đất đang được sử dụng một cách bình thường là việc ngoại lệ, thậm chí rất ngoại lệ. Mà đã gọi là ngoại lệ, thì các trường hợp thu hồi đất trước hết cần được xác định rõ ràng, bằng các quy tắc được diễn đạt một cách rành mạch, sáng sủa, không thể được hiểu theo nhiều nghĩa, dễ gây tranh cãi, nhất là không được tạo điều kiện cho sự lạm dụng.

Về nội dung, các quy định phải thể hiện được cách xử lý được cho là thoả đáng đối với vấn đề đặt ra cho người làm luật; đó là làm thế nào tổ chức việc thực hiện quyền thu hồi đất một cách hợp lý, cho phép không chỉ tiến hành việc thu hồi tài sản trong khung cảnh hoà bình, êm thắm, mà còn tạo điều kiện thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội, thông qua việc triển khai dự án trên vùng đất được thu hồi, cũng như việc tổ chức tái định cư cho người dân vùng giải toả.

Trường hợp ngoại lệ nào cần thu hồi đất?

Các trường hợp thu hồi đất được quy định tại điều 15 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), sau đó được cụ thể hoá tại các điều từ 59 đến 64 của dự thảo. Ngoài các trường hợp thu hồi đất mang tính chế tài hoặc do hết thời hạn sử dụng đất hay do tự nguyện trả đất, việc thu hồi đất dự kiến được thực hiện trong các trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và để triển khai các dự án phát triển kinh tế, xã hội. Chính các trường hợp sau thu hút sự quan tâm đặc biệt của xã hội.

Kinh nghiệm của các nước, đặc biệt là những nước phát triển, cho thấy một khi lợi ích của tất cả mọi người, của toàn xã hội được xác định là mục tiêu của việc giải toả một vùng đất, thì các chủ đất trong vùng phải chấp nhận hy sinh. Tuy nhiên, đã gọi là hy sinh thì sự đánh đổi phải hợp lý: cái mới được tạo ra phải đem lại nhiều lợi ích hơn cái hiện hữu.

Cần lập một bài toán trừ giữa cái được và cái mất; việc giải toả chỉ được coi là hợp lý một khi đáp số của bài toán là một con số dương; con số càng lớn, thì tính thuyết phục của dự án giải toả càng cao. Nói rõ hơn, cần thiết lập một bộ tiêu chí cho phép nhận dạng các lợi ích đối lập một cách đầy đủ (định tính), đồng thời cho phép đánh giá từng lợi ích một cách chính xác (định lượng).

Nói riêng về phương diện định tính, tiêu chí lợi ích chung luôn là tiêu chí số một. Vấn đề là phải làm rõ những đặc điểm của tiêu chí này để việc áp dụng được suôn sẻ, với sự đồng thuận, ít nhất là sự chấp nhận của mọi người trong cuộc.

Theo một báo cáo của Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên hiệp quốc (FAO) , một kết quả khảo sát tại nhiều quốc gia đã phát triển và cả những quốc gia đang phát triển cho thấy việc cưỡng bách mua đất hay còn gọi là truất hữu (expropriation) thường được pháp luật cho phép để phục vụ cho các mục tiêu sau đây:

- Xây dựng các công trình giao thông công cộng, bao gồm đường bộ, kênh đào, xa lộ, đường sắt, cầu, cảng, sân bay;

- Xây dựng nhà phục vụ hoạt động công ích như trường học, thư viện, bệnh viện, nhà xưởng, cơ sở tôn giáo và nhà ở công cộng;

- Công trình tiện nghi phục vụ sinh hoạt của dân cư bao gồm cung cấp nước, thoát nước, điện, khí đốt, thông tin liên lạc, thuỷ lợi, đê điều, hồ chứa nước;

- Công viên, sân chơi, vườn hoa, công trình thể thao và nghĩa trang

- Công trình quốc phòng.

Ở một số nước đang phát triển, nơi nền kinh tế còn dựa nhiều vào nông nghiệp, nhà chức trách có thể tiến hành cải cách ruộng đất bằng cách truất hữu đất của các điền chủ lớn để có quỹ đất phân phối cho các tiểu nông, tá điền. Chính sách “người cày có ruộng”, dù có tác dụng lấy đất của tư nhân này để trao cho tư nhân khác, cũng được coi là chính sách phục vụ lợi ích công cộng, bởi, về mặt lý thuyết, nó góp phần thúc đẩy sự phát triển sản xuất nông nghiệp thông qua việc tổ chức lại quan hệ sở hữu đối với đất nông nghiệp trong khu vực tư theo hướng ưu tiên bảo vệ lợi ích của người yếu thế, bảo đảm công bằng xã hội.

Vấn đề có thể trở nên tế nhị, trong trường hợp đất đang được tư nhân sử dụng, nay được nhà nước lấy, sau đó lại chuyển giao cho các nhà đầu tư mà suy cho cùng, cũng là các tư nhân, để triển khai các dự án kinh doanh - xây dựng trung tâm thương mại, khu phức hợp nhà ở - khu nghỉ dưỡng - trung tâm du lịch…

Ở một số nước, nhà chức trách lập luận rằng tính chất lợi ích chung không nhất thiết gắn với tư cách của người đứng ra khai thác đất được truất hữu của tư nhân. Điều quan trọng là việc khai thác phải tạo ra những giá trị mà xã hội có thể thụ hưởng chung và những giá trị đó không thể có được nếu duy trì cấu trúc quan hệ sử dụng, sở hữu đất theo hiện trạng.

Chẳng hạn, với sự hình thành một trung tâm thương mại mới, diện mạo vùng đất sẽ sáng sủa hơn với các công trình kiến trúc đồ sộ, hiện đại; đường sá rộng rãi, khang trang; nhiều việc làm mới được tạo ra, cho thu nhập cao hơn; cuộc sống của người dân được tổ chức tốt hơn, có chất lượng hơn; môi trường sống được bảo vệ có hiệu quả hơn; nhà nước thu được nhiều tiền thuế hơn và, do đó, sẽ có điều kiện thuận lợi hơn cho việc chăm lo việc bảo đảm phúc lợi cho người dân;…

Kinh nghiệm của các nước cho thấy để có thể triển khai những dự án nhạy cảm như thế một cách suôn sẻ, tránh được xung đột xã hội gây mất trật tự, rối ren, cần công bố rộng rãi dự án trong phạm vi địa phương chịu tác động của nó để thăm dò dư luận; thậm chí, nếu cần, có thể tổ chức việc trưng cầu ý dân về việc đồng ý hay không đồng ý triển khai dự án . Điều quan trọng là phải bảo đảm sự đáp ứng nhu cầu của người này phải được thực hiện trên cơ sở tôn trọng lợi ích chính đáng của người khác.

Cần nhấn mạnh rằng việc nhận dạng, đánh giá các lợi ích trong cuộc, đặc biệt là việc cân phân các lợi ích đối nghịch thường là việc phức tạp, khó khăn, đòi hỏi trí tuệ, công sức, chi phí xã hội, trong nhiều trường hợp, rất to lớn. Không phải ở bất kỳ nơi đâu, vào bất kỳ lúc nào, người ta cũng có điều kiện, khả năng để làm được các việc đó một cách, hoàn hảo. Thế nhưng nếu không nhận dạng được đầy đủ, đánh giá hợp lý các lợi ích trong cuộc mà lại quyết định cho triển khai dự án, thì nguy cơ xảy ra xung đột dẫn đến bất ổn xã hội là rất lớn.

Nhưng điều đó không có nghĩa rằng người ta hoàn toàn không có con đường để cải tạo một vùng đất trong khuôn khổ một dự án kinh tế do các nhà đầu tư cầm trịch. Ở nhiều nước, nếu cần thực hiện quy hoạch lại một vùng đất để tổ chức lại hoạt động sản xuất, kinh doanh, thì thay vì truất hữu hoặc cưỡng bách mua, người ta dùng công cụ quyền ưu tiên mua (preemption) . Những người chủ đất cứ sống cuộc sống bình thường; nhưng khi họ muốn bán đất, thì sẽ có một công ty chuyên trách được pháp luật thừa nhận có quyền ưu tiên mua đứng ra thế chỗ người mua để thực hiện hợp đồng mua bán.

Với cách làm đó, thì trên nguyên tắc, chỉ khi nào tất cả các chủ đất trong vùng quy hoạch bán hết đất của họ một cách tự nguyện, theo nhu cầu riêng, thì quy hoạch mới được triển khai. Chủ dự án phải có đủ có điều kiện cần thiết, bao gồm năng lực tài chính và cả sự kiên trì theo đuổi dự án.

Chủ dự án có thể đẩy nhanh tiến độ bằng cách chủ động gợi ý với những chủ đất chưa bán đất về các khả năng hợp tác, góp vốn. Trong mọi trường hợp, mọi chuyên phải diễn ra trên căn bản tự nguyện và trong khuôn khổ các giao dịch dân sự thuần tuý. Không hề có bóng dáng nhà chức trách với thanh gươm cưỡng chế hành chính, hình sự trong tay.

Không phải vì đất thuộc tư hữu mà ở các nước người ta làm như thế. Đơn giản, nhà đầu tư hay người dân đều được coi là những chủ thể bình đẳng trước luật pháp; lợi ích chính đáng của họ đều phải được tôn trọng và bảo vệ như nhau, không phân biệt. Nhà đầu tư nhiều tiền của có thể tạo lập những khu phức hợp nhà ở - trung tâm thương mại, du lịch hoành tráng, hiện đại; nhưng họ phải tạo lập trong khuôn khổ sự vận động bình thường của cuộc sống dân sự, chứ không phải dựa vào sức mạnh cơ bắp, vũ khí để xua đuổi người khác bằng vũ lực ra khỏi không gian sống được cho là của mình.

Nói gọn, từ những bài học về giải quyết xung đột liên quan đến đất đai trong thời gian vừa qua và kinh nghiệm của các nước, chỉ nên thu hồi đất để thực hiện các dự án kinh tế một khi nhà nước có đủ điều kiện tính toán được - mất một cách đầy đủ và chính xác. Nếu không đủ điều kiện, thì cứ để nhà đầu tư tìm cách mua dần từng miếng đất, bằng con đường dân sự, theo kiểu “vết dầu loang”; nhiều lắm, nhà nước có thể hỗ trợ nhà đầu tư thông qua công cụ quyền ưu tiên mua.