Nhà nước nên thu hồi đất cho ai?

Ở tất cả các quốc gia công nghiệp phát triển hay đang thực hiện công nghiệp hóa, hàng năm cần có một diện tích đáng kể đất nông nghiệp phải chuyển sang sử dụng cho mục đích phi nông nghiệp. Trung bình trong 20 năm qua ở Việt Nam, mỗi năm, có khoảng 100.000 ha đất nông nghiệp chuyển sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp, trong đó phần lớn là để thực hiện các dự án đầu tư.

Việc chuyển dịch đất đai như vậy là một quy luật tất yếu. Vấn đề còn lại là làm như thế nào cho đúng về cả lý lẫn tình.

Lịch sử của cơ chế thu hồi đất

Theo dòng thời gian, Luật Đất đai 1987 được thông qua ngay sau ngày thực thi công cuộc Đổi Mới, dựa trên nền tảng của chế độ Nhà nước bao cấp hoàn toàn về đất đai. Luật này quy định về cơ chế thu hồi đất trong trường hợp cần sử dụng đất đó cho nhu cầu của Nhà nước, hoặc của xã hội; và người đang sử dụng đất mà bị thu hồi thì được bồi thường thiệt hại thực tế và được giao đất khác.

Năm năm sau, Luật Đất đai 1993 có một số quy định cụ thể hơn, như: (a) trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để dùng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại, (b) Nhà nước xác định giá các loại đất để tính bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi và (c) việc thu hồi đất để chuyển sang mục đích khác phải theo đúng quy hoạch và kế hoạch đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt.

Quy hoạch chung Hà Nội mới được thông qua chắc chắc sẽ liên quan đến vấn đề thu hồi đất.

Luật này nói rằng Nhà nước chỉ thực hiện quyền thu hồi đất để sử dụng vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, quốc phòng, an ninh, nhưng trên thực tế, Chính phủ đã phải hướng dẫn thực hiện quyền thu hồi đất của Nhà nước đối với tất cả mọi dự án đầu tư vì mục đích lợi nhuận riêng của nhà đầu tư và giải thích rằng đó cũng là vì lợi ích quốc gia.

Chính phủ không làm như vậy thì nhà đầu tư cũng chẳng có cách gì để có đất, vì pháp luật về đất đai lúc đó không cho phép nhà đầu tư được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất.

Trên thực tế, vào thời gian này, nhiều nhà đầu tư cũng cảm thấy khó khăn khi muốn có đất. Để đầu tư, chỉ có một cách duy nhất tới chính quyền địa phương để xin thuê đất. Thủ tục phức tạp, thời gian kéo dài, chi phí tốn kém và khó chịu về các nguy cơ tham nhũng. Những nhà đầu tư tích cực đã phải đi tự thỏa thuận với người đang sử dụng đất để nhận chuyển nhượng không chính thức, rồi tới nói khó với cơ quan nhà nước có thẩm quyền để ban hành quyết định thu hồi đất và cho họ thuê đất. Những thủ tục "vờ vịt" như vậy được thực hiện. Nhà đầu tư phải chịu một chi phí kép: vừa phải chi phí cho người đang sử dụng đất để nhận chuyển nhượng không chính thức về đất đai, vừa phải trả tiền thuê đất cho Nhà nước.

Người đang sử dụng đất vui hơn nhiều vì tiền nhận từ nhà đầu tư do chuyển nhượng không chính thức cao hơn rất nhiều tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Mặc dù phải chịu một chi phí kép nhưng các nhà đầu tư cũng vui hơn nhiều vì cách này nhanh hơn và cách làm cũng rõ ràng hơn.

Điều chỉnh để làm rõ bản chất thu hồi đất

Luật Đất đai 2003 đã nhìn lại toàn bộ cơ chế Nhà nước thu hồi đất để xây dựng một khung pháp luật về tiếp cận đất đai cho các dự án đầu tư sao cho thật thà hơn.

Thứ nhất, Luật cần làm rõ: các dự án đầu tư vì mục đích lợi ích của nhà đầu tư có thuộc trường hợp vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, quốc phòng, an ninh hay không? Tên của mục đích này cần được gọi đúng, gọi chân thực hơn. Các dự án này phải được gọi là nhóm các dự án đầu tư vì mục đích phát triển kinh tế, trong đó có loại dự án chỉ vì lợi ích riêng của nhà đầu tư, có dự án vì cả lợi ích của nhà đầu tư và lợi ích của Nhà nước trong đầu tư phát triển.

Trong hoàn cảnh Nhà nước khuyến khích đầu tư, khi đó, có thể coi các dự án xây dựng không gian kinh tế hiện đại có hạ tầng chung, các dự án có vốn đầu tư lớn, các dự án có 100% vốn đầu tư từ nước ngoài thuộc nhóm các dự án có một phần vì lợi ích quốc gia.

Thứ hai, Luật đã trao quyền cho nhà đầu tư trong nước được nhận chuyển nhượng, thuê hoặc nhận góp vốn đối với quyền sử dụng đất từ người đang sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư. Đây là cơ sở pháp lý để hình thành cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện, nhà đầu tư tự thương thảo với người đang sử dụng đất để có đất cho việc thực hiện các dự án đầu tư chỉ vì mục đích lợi nhuận của mình.

Quy hoạch Hà Nội đến 2020 (ảnh Lao Động)

Thứ ba, cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc trên cơ sở Nhà nước thu hồi đất cần được khoanh lại để áp dụng chỉ trong trường hợp các dự án vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, quốc phòng, an ninh và phát triển kinh tế có phần vì lợi ích quốc gia.

Nhà nước làm thay, chủ đầu tư vẫn mệt

Trên thực tế, khi pháp luật chưa cho phép nhà đầu tư được nhận quyền sử dụng đất từ người đang sử dụng đất thì cả hai bên đều mong muốn có được quyền này. Khi pháp luật cho phép thì một số người đang sử dụng đất lại lợi dụng tình hình để đòi hỏi nhà đầu tư phải trả giá đất cao hơn, thậm chí là cao vô lý.

Vì khía cạnh thực tế này mà các nhà đầu tư không muốn áp dụng cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện nữa, chi phí quá lớn, thời gian thỏa thuận rất dài mà nhiều trường hợp không thể kết thúc. Hầu hết các nhà đầu tư đều muốn quay về áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất, phức tạp một chút với cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất nhưng cũng có cách để đẩy nhanh tiến độ.
Sự thực, cơ chế này có nhiều ưu điểm như tạo đồng thuận cao, hợp về cả lý lẫn tình, không phát sinh sự thiếu bền vững. Nhược điểm cơ bản là chưa có cách thức nào hợp lý để giải quyết trường hợp người đang sử dụng đất không hợp tác với nhà đầu tư, đất đai để thực hiện dự án bị dang dở.

Triển khai cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc theo phương thức Nhà nước thu hồi đất, thực tế cho thấy nhà đầu tư khá vất vả, phải chạy từ tỉnh qua huyện xuống đến xã rồi lại chạy ngược lên đến tỉnh, mỗi cấp địa phương cũng phải gặp dăm bẩy cơ quan, vòng đi vòng lại như vậy vài ba lần mới thống nhất được địa điểm đầu tư phù hợp. Chi phí chính thức và phi chính thức đều khá lớn. Cố gắng chút nữa thì cũng được giao đất, cho thuê đất với giá theo quyết định của cơ quan hành chính, nói chung là có lợi về giá cho nhà đầu tư.

Người đang sử dụng đất thì nháo nhác kể từ khi địa phương công bố chủ trương thu hồi đất, bồi thường được áp theo giá đất thấp hơn với thị trường, ai cũng thấy bị thiệt thòi nên đành phải rơi vào khiếu kiện. Khiếu nại về giá đất bồi thường đã chiếm trên 70% tổng lượng khiếu kiện về đất đai.

Giá đất nào được áp dụng cũng do cơ quan hành chính đưa ra, trình tự thủ tục định giá cũng không được pháp luật khung quy định. Cơ chế thu hồi đất này có vẻ như gọn ghẽ, làm quyết liệt kể cả quyết liệt cưỡng chế thì cũng nhanh, đấy là ưu điểm. Nhược điểm có vẻ nhiều hơn.

Thứ nhất, việc cơ quan hành chính dùng quyền lực của mình để lấy đất của người này giao cho người khác sử dụng vì mục đích riêng là không hợp đạo lý, phá vỡ nguyên tắc nhà nước bảo đảm tính ổn định trong sử dụng đất.

Thứ hai, cơ chế này luôn tạo thuận lợi cho nhà đầu tư, ít lưu ý tới quyền lợi của người đang sử dụng đất (đa số là nông dân nghèo) gây nên bất hợp lý về việc chia sẻ lợi ích trong quá trình đầu tư.

Thứ ba, tính đồng thuận trong cơ chế này luôn bị thiếu, gây nên khiếu kiện nhiều làm thiếu bền vững xã hội.

Thứ tư, cơ chế này tạo nên tình trạng tập trung quyền lực quá lớn vào UBND cấp tỉnh, quyết định từ thu hồi đất tới giao đất, từ giá đất tính bồi thường tới giá đất tính giá trị quyền sử dụng đất mà nhà đầu tư phải nộp gây nguy cơ rất lớn về tham nhũng.

Bình luận từ nhiều góc nhìn khác nhau

Vấn đề tiếp cận đất đai cho các dự án đầu tư luôn có vị trí trung tâm để thảo luận trong suốt thời gian qua. Có những ý kiến cho rằng, cần nhất thể hóa về cơ chế, chỉ nên áp dụng một cơ chế để tạo sự công bằng cho cả nhà đầu tư lẫn người đang sử dụng đất sẽ bị mất đất. Hai cơ chế sẽ dẫn tới thiếu công bằng, giá đất cho người mất đất khác nhau và giá đất cho nhà đầu tư cũng khác nhau. Hơn nữa, ý kiến này còn đi tiếp tới một luận cứ rằng Nhà nước phải thực hiện trực tiếp việc phân phối đất đai cho thị trường theo đúng quy hoạch sử dụng đất.

Những ý kiến này có lý về hình thức, có thể đúng trong hệ quy chiếu của cơ chế kinh tế bao cấp, Nhà nước chỉ huy tập trung. Đây là nhóm ý kiến thiên về đề xuất chỉ áp dụng một cơ chế Nhà nước thu hồi đất, áp dụng cho cả các dự án thuần túy chỉ vì lợi ích của nhà đầu tư.

Một luồng ý kiến khác cho rằng, cần đưa cơ chế tiếp cận đất đai của các dự án đầu tư về các chuẩn mực của đạo lý. Nhà nước chỉ thu hồi đất đối với các dự án vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, quốc phòng, an ninh. Các nhà đầu tư phải tự lo liệu đất đai cho các dự án vì mục tiêu lợi ích kinh tế của mình. Tức là các dự án phát triển kinh tế đều phải áp dụng cơ chế nhà đầu tư thương thảo với người đang sử dụng đất để có đất cho dự án. Tất nhiên, pháp luật phải đưa ra quy định để giải quyết những trường hợp người đang sử dụng đất không hợp tác với nhà đầu tư, đòi giá đất trên trời.

Nhiều địa phương cũng có đề xuất đưa ra một cơ chế trộn lẫn giữa hai cơ chế tự nguyện và bắt buộc. Mọi dự án đều phải bắt đầu bằng cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện, nhà đầu tư phải chủ động thương thảo với người đang sử dụng đất, đến mức còn lại khoảng 20% đất không thể thương thảo được thì Nhà nước can thiệp bằng cơ chế Nhà nước thu hồi đất với giá đất đã được thương thảo thành công. Đề xuất này mang ý nghĩa thực tiễn cao, cũng là một giải pháp cần lưu tâm.

Đổi mới thế nào cho hợp lý, hợp tình?

1. Hai cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện và Nhà nước thu hồi đất đều có vị trí trong khái niệm hợp lý và hợp tình. Theo nguyên tắc của đạo lý, cơ chế Nhà nước thu hồi đất chỉ được áp dụng trong trường hợp các dự án vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, quốc phòng, an ninh. Tất cả các dự án đầu tư vì mục đích lợi nhuận của nhà đầu tư đều không được áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất, nhà đầu tư phải chủ động thương thảo với người sử dụng đất để nhận quyền sử dụng đất thông qua chuyển nhượng, thuê hoặc góp vốn (chuyển dịch đất đai tự nguyện).

2. Khi áp dụng cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện hay cơ chế Nhà nước thu hồi đất (chuyển dịch đất đai bắt buộc), nhà đầu tư phải đăng ký với cơ quan quản lý ở địa phương để xác nhận tính phù hợp với quy hoạch sử dụng đất và nhận sự trợ giúp của địa phương khi cần thiết. Sau khi đăng ký, quy trình định giá đất được áp dụng theo trình tự, thủ tục quy định để xác định mức giá đất phù hợp với thị trường, mức giá đất cuối cùng được cơ quan có thẩm quyền quyết định.

3. Khi áp dụng cơ chế tự nguyện, nhà đầu tư có thể gặp phải một số trường hợp (ở tỷ lệ khoảng 20%) mà người đang sử dụng đất không muốn hợp tác với nhà đầu tư hoặc yêu cầu giá đất ở mức bất hợp lý. Pháp luật cần bổ sung quy định về chuyển nhượng bắt buộc theo thẩm quyền quyết định của tòa án khi nhà đầu tư khởi kiện hoặc thẩm quyền phán quyết của trọng tài khi nhà đầu tư có yêu cầu, hoặc cho phép áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất theo thẩm quyền của cơ quan hành chính.

4. Khi áp dụng cơ chế bắt buộc (Nhà nước thu hồi đất), cần đưa ra một trình tự, thủ tục mềm gắn với yêu cầu về công khai, minh bạch, về sự tham gia của cộng đồng dân cư, của người bị thu hồi đất vào quá trình định giá đất, quá trình kiểm đếm tài sản và quá trình xây dựng, phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

5. Cần tiếp tục đổi mới cơ chế thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo hướng mọi thiệt hại đều phải được bồi thường, không ưu tiên phương án bồi thường bằng tiền một lần. Cần lưu ý tới cơ chế bồi thường bằng đất phi nông nghiệp gắn với chuyển đổi sinh kế cho người mất đất, người bị thiệt hại được chia sẻ lợi ích từ quá trình đầu tư dự án và vận hành dự án.

Cơ chế chuyển dịch đất đai là trọng tâm của chính sách đất đai trong giai đoạn đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Đây là một trong những yếu tố có liên quan tới điều kiện để phát triển bền vững. Tiếp tục đổi mới cơ chế chuyển dịch đất đai là một yêu cầu trong chuẩn bị dự thảo Luật Đất đai mới. Chúng ta cần nhìn vấn đề này dưới góc nhìn lịch sử và thực tiễn để có các quy định pháp luật dễ hiểu, thật thà, thấu tình, đạt lý.