Dự thảo hiến pháp sửa đổi: Đã đến lúc Quốc hội cần minh bạch

Muốn hay không thì chúng ta cũng phải cùng nhau thừa nhận một thực tế xót xa rằng tham nhũng về đất đai còn lớn, khiếu kiện của dân về đất đai còn nhiều và nông dân nói chung cũng như đồng bào dân tộc thiểu số nói riêng còn nghèo vì thiếu đất. Đất đai dễ dàng chuyển cho các dự án đầu tư không rõ hiệu quả đã là nguyên nhân chính dẫn tới tình trạng thị trường bất động sản "đóng băng" vì ứ đọng cung như hiện nay. Mặc dù Nhà nước cố gắng đẩy lùi cả tham nhũng và khiếu kiện, cố gắng trợ giúp thêm để xóa đói giảm nghèo những thực tế chưa thấy nhiều chuyển biến tích cực.

Thời gian vừa qua, cả xã hội như đang đắm mình vào góp ý cho cả Hiến pháp sửa đổi và Luật Đất đai sửa đổi chỉ vì một lẽ đơn giản: cơ hội hiếm gặp để cùng nhau làm cho dân giầu, nước mạnh để xây dựng một xã hội dân chủ, công bằng, văn minh. Người dân thì nhìn dưới góc độ cuộc sống thực, nhiều nhà quản lý lại nhìn dưới góc độ lý luận. Chúng ta đang gặp những khoảng trống giữa lý luận và đời thực mà nguyên nhân gây ra các khoảng trống này chính là lý luận chưa phù hợp với đời thực. Lý luận không phải là "thiên thư" mà chính là sự tổng kết các quy luật của đời thực. Trước khi pháp luật đi vào được cuộc sống thì pháp luật phải tiếp nhận được cuộc sống thực.

Những khoảng trống

Nội dung về đất đai là một trong một số nội dung được thảo luận nhiều nhất quá trình dự thảo Hiến pháp sửa đổi. Trọng tâm chính là mối "bòng bong" giữa quyền sở hữu và tài sản đất đai, hay nói cách khác là quyền của những người đang giữ đất cần được hiến định như thế nào? Đây là khoảng trống đáng kể nhất giữa lý luận và thực tiễn cuộc sống về đất đai.

Theo lý luận về sở hữu thông thường, khi một vật đã thuộc sở hữu của chủ thể này, trở thành tài sản của chủ thể này thì không thể thuộc sở hữu và là tài sản của chủ thể khác. Chắc ai cũng phải đồng ý với mệnh đề lý luận này. Vậy theo duy lý mà xét thì đất đai đã thuộc sở hữu của chủ thể toàn dân, là tài sản của toàn dân tộc thì không thể chấp nhận quyền sở hữu và là tài sản của người đang giữ đất. Tiếp theo dòng lý luận này, chắc chắn đất đai không thể được chuyển nhượng trên thị trường. Khi người dân bỏ tiền thật ra mua theo quan hệ thị trường để có đất sử dụng cho riêng mình thì không thể không gọi cái mua được dưới dạng vật thể là tài sản. Mệnh đề lý luận này chắc cũng không xa lạ trong cuộc sống.

Như vậy, khi chỉ thừa nhận công hữu về đất đai thì pháp luật không được cho phép người giữ đất có quyền thực hiện các giao dịch về đất đai với nhau, đất đai không có giá trị và phải đi theo tài sản gắn liền với đất. Chỉ còn lại mối quan hệ về đất đai giữa người dân và Nhà nước, người cần sử dụng đất thì Nhà nước giao, người không cần thì Nhà nước thu hồi. Đây là cách làm được sử dụng trong suốt thời kỳ kinh tế bao cấp. Người dân mua nhà của nhau và đất được Nhà nước cấp không đi theo nhà. Người sử dụng đất cũng không thế chấp được bằng đất để vay tiền của ngân hàng. Nhà nước cũng không thu được đồng nào từ đất.

Đời sống kinh tế khó khăn của đất nước đã buộc chúng ta phải đổi mới, xóa bỏ kinh tế bao cấp và tiếp nhận kinh tế thị trường. Cuộc sống thực tế gắn với kinh tế thị trường cũng đã buộc chúng ta từng bước đưa đất đai vào thị trường. Luật Đất đai 1987 vẫn giữ nguyên cơ chế Nhà nước bao cấp về đất đai, đất không có giá và người sử dụng đất không có quyền giao dịch về đất đai trên thị trường. Nhà nước ta quyết định áp dụng cơ chế thị trường vào năm 1991, Luật Đất đai 1993 đã quy định đất có giá nhưng chưa công nhận giá đất trên thị trường và người sử dụng đất là hộ gia đình, cá nhân được thực hiện giao dịch về đất đai thông qua các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế và thế chấp. Các tổ chức kinh tế chỉ được thuê đất của Nhà nước mà chưa có quyền giao dịch về đất đai. Thực tế cuộc sống lại tiếp tục buộc Nhà nước phải đổi mới về quyền của người sử dụng đất là tổ chức kinh tế.

Luật Sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật Đất đai năm 1998 đã cho phép tổ chức kinh tế thực hiện dự án khu công nghiệp, dự án nhà ở để kinh doanh và dự án đổi đất lấy hạ tầng được thực hiện các quyền giao dịch về đất đai thông qua chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thế chấp, góp vốn. Tiếp tục, Luật Đất đai 2003 thừa nhận giá đất trên thị trường, giá đất của Nhà nước quy định cũng phải phù hợp thị trường, mọi tổ chức kinh tế đều được thực hiện các quyền giao dịch về đất đai đối với đất đã trả tiền một lần để được sử dụng. Không muốn vật thể đất đai rời khỏi sở hữu toàn dân nên pháp luật đã thừa nhận quyền sử dụng đất là tài sản của tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân.

Như vậy, quá trình đổi mới chính sách đất đai cho phù hợp kinh tế thị trường đã làm cho chế độ sở hữu toàn dân về đất đai không còn nguyên nghĩa. Một phần tài sản về đất đai đã thuộc người có đất từ trước khi thiết lập chế độ sở hữu toàn dân hoặc người đã bỏ tiền của mình ra để được sử dụng đất. Chắc chắn những người soạn thảo Hiến pháp sửa đổi buộc phải rơi vào lúng túng với 2 lựa chọn. Một là khi chấp nhận trọn vẹn chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, đất là tài sản của toàn dân, thì không thể chấp nhận đất đai hoặc quyền sử dụng đất là tài sản của người sử dụng đất. Đó là lựa chọn quay lại chế độ Nhà nước bao cấp về đất đai như trước kia. Ngược lại, khi chấp nhận mệnh đề "quyền sử dụng đất là tài sản của người sử dụng đất" thì đất đai không thể thuộc sở hữu toàn dân nữa. Đó là lựa chọn đưa đất đai vào cơ chế thị trường theo đúng nghĩa. Về lý thuyết, ta đang sử dụng lựa chọn một; nhưng về thực tiễn, ta đang vận hành theo lựa chọn hai.

Giải pháp của các nước khác như thế nào?

Trên thế giới hầu như nước nào cũng gặp phải vướng mắc lý luận như chúng ta đã gặp phải vì sở hữu đất đai là sở hữu đặc biệt, không giống như sở hữu đối với các đồ vật thông thường. Đây gần như có một phần quyền sở hữu thuộc toàn dân, một phần thuộc các chủ thể đang giữ đất. Tương tự, tài sản đất đai cũng như vậy, một phần giá trị tài sản là của toàn dân và một phần là của người đang giữ đất.

Đại đa số các nước chọn một giải pháp khá đơn giản, chấp nhận chế độ sở hữu tư nhân hạn chế đối với đất đai, trong đó hạn chế là vì Nhà nước được quyền quyết định lấy đất trong một số trường hợp thật cần thiết vì lợi ích công. Đài Loan là một nền kinh tế tiếp nhận lý luận "bình quân địa quyền" của Tôn Trung Sơn khá giống ta, nhưng nhu cầu phát triển cũng đã buộc Nhà nước phải chấp nhận sở hữu tư nhân hạn chế về đất đai. Hiến pháp của Đài Loan ghi rằng "Đất đai là tài sản của toàn dân tộc, Nhà nước công nhận sở hữu tư nhân về đất đai theo quy định của pháp luật".

Theo Báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường về "Kinh nghiệm nước ngoài về quản lý và pháp luật đất đai" đã chỉ rõ hầu hết các nước thuộc khối xã hội chủ nghĩa cũ đã chuyển sang công nhận chế độ đa sở hữu về đất đai, trừ 5 nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa, Cộng hòa Cu Ba, Cộng hòa dân chủ nhân dân Triều Tiên (Bắc Triều Tiên), Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào và Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam tiếp tục chỉ chấp nhận chế độ công hữu về đất đai. Cu Ba và Bắc Triều Tiên vẫn đang trong cơ chế kinh tế bao cấp nên chế độ công hữu về đất đai là phù hợp. Trung Hoa đã có chủ thuyết riêng chặt chẽ về lý luận nhưng thực tế tiếp nhận như thế nào còn phải chờ câu trả lời từ thời gian. Việt Nam thì đang xoay trở trong khoảng trống giữa lý luận và thực tiễn với sửa đổi cả Hiến pháp và Luật Đất đai. Lào chắc vẫn luôn chờ đợi kinh nghiệm của Việt Nam về chính sách đất đai (Luật Đất đai của Lào và Việt Nam khá tương đồng).

Ở Trung Hoa, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai được xác định là đất đô thị thuộc sở hữu nhà nước và đất nông thôn thuộc sở hữu tập thể. Các hợp tác xã, cộng đồng là chủ thể sở hữu đất đai ở nông thôn, tự quyết định phân chia đất đai để sử dụng trong mối quan hệ cộng đồng. Tất nhiên, cách này không tạo lập được thị trường bất động sản ở nông thôn. Đối với đất đô thị, Nhà nước xuất nhượng quyền sở hữu của Nhà nước cho người sử dụng đất trong thời hạn sử dụng và đất đó là tài sản của người sử dụng đất có thời hạn. Cách làm này bảo đảm điều kiện cho thị trường bất động sản phát triển ở đô thị.

Chúng ta cần hiến định gì về đất đai

Đầu năm 2013, Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI đã thông qua Nghị quyết 19-NQ/TW về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại. Quan điểm thứ nhất của Nghị quyết là "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Quyền sử dụng đất là một loại tài sản và hàng hoá đặc biệt, nhưng không phải là quyền sở hữu, được xác định cụ thể phù hợp với từng loại đất, từng đối tượng và hình thức giao đất, cho thuê đất...". Trước hết, Hiến pháp phải quy định được tinh thần của quan điểm này.

Dự thảo Hiến pháp sửa đổi đưa ra lấy ý kiến nhân dân đã có quy định tại khoản 2 Điều 58 (sửa đổi, bổ sung Điều 18) "Quyền sử dụng đất là quyền tài sản được pháp luật bảo hộ". Đến nay, trên bản Dự thảo Hiến pháp mới nhất (ngày 17/10/2013) trình ra Quốc hội được công khai trên báo điện tử VnEconomy lại có quy định tại Khoản 2 Điều 54 (sửa đổi, bổ sung Điều 18) "Quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ". Đây là một thay đổi nhỏ, chỉ bỏ đi có mấy chữ thôi, nhưng lại gây lo ngại lớn cho người dân. Điều quan trọng hơn là báo cáo giải trình của ông Phan Trung Lý, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội về Dự thảo Hiến pháp sửa đổi trước Quốc hội sáng ngày 22/10/2013 lại không đề cập đến thay đổi lớn này.

Khi lấy ý kiến về Hiến pháp sửa đổi, nhân dân rất vui vì quyền tài sản là quyền sử dụng đất đã được hiến định. Người ta bỏ tiền ra để nhận chuyển nhượng đất đai về sử dụng được coi thực sự là tài sản của mình, phù hợp với nhu cầu phát triển thị trường bất động sản. Tôi tin chắc rằng, trong quá trình lấy ý kiến của dân về Hiến pháp sửa đổi, không có người dân nào góp ý là không nên coi quyền sử dụng đất là tài sản hoặc quyền tài sản vì đó là lợi ích của dân. Tôi đã làm một thử nghiệm nhỏ, đi ra khỏi nhà và vào vài chục nhà gặp được trên đường đi để hỏi một câu rằng "Nếu không coi quyền sử dụng thửa đất này của bác là tài sản của bác thì bác nghĩ sao?". Ai cũng trả lời hoặc "Không thể thế được?" hoặc "Hôm nay bác bị lẫn à!".

Việc không hiến định quyền sử dụng đất là tài sản của người sử dụng đất không phải là giải pháp để lấp đi khoảng trống giữa lý luận và thực tiễn. Giải pháp thực sự là phải đối mặt và giải quyết đến cùng. Người dân đang cần điều này được hiến định. Dù có bỏ mệnh đề này ra khỏi Hiến pháp thì cũng không làm mất đi lúng túng ở tầng luật, vẫn buộc chúng ta phải đối mặt với cả lý luận và thực tiễn để giải quyết vấn đề.

Như quan niệm trên thế giới, sở hữu đất đai là sở hữu đặc biệt, không thể dùng khái niệm sở hữu các vật thể thông thường vào lý luận về sở hữu đất đai. Trên đất đai luôn tồn tại cả quyền của Nhà nước, quyền của cộng đồng và quyền của người đang giữ đất. Tên gọi của sở hữu đất đai chỉ mang tính hình thức, khác với nội dung kinh tế cần xác định trong kinh tế thị trường. Đất đai là tài sản vô giá của toàn dân tộc nhưng lại là tài sản có giá trị kinh tế cụ thể của người đã bỏ tiền ra để được sử dụng đất. Quá trình đổi mới chính sách về tài chính đất đai ở nước ta đã tiện cận tới quan niệm này. Quyền sử dụng đất là tài sản đã được Nghị quyết của Đảng xác lập và đang được quy định trong pháp luật hiện hành, và đang vận động hiệu quả trong thị trường bất động sản.

Kết luận lại là nguyên tắc "Quyền sử dụng là quyền tài sản được pháp luật bảo hộ" cần được đưa trở lại Hiến pháp sửa đổi. Một mặt thể hiện đúng được đường lối chính trị của Đảng, mặt khác làm yên lòng dân vì quyền tài sản đối với đất đai được hiến định như một quyền của con người đối với đất đai. Việc Ủy ban sửa đổi Hiến pháp tự ý đưa nguyên tắc này ra khỏi Dự thảo Hiến pháp sửa đổi bản mới nhất trình ra Quốc hội cần được giải thích rõ ràng, minh bạch trước nhân dân.

Gs. TsKh. Đặng Hùng Võ