Thêm một bước trong xây dựng luật Đất đai

Theo lộ trình đã được xác định từ năm 2003, Quốc hội sẽ thông qua luật Đất đai mới vào năm 2013 để tiếp tục giải quyết các tồn tại trong chính sách, pháp luật về đất đai. Hội nghị lần thứ 5 của Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá XI vừa qua, đã đồng thời xem xét nhiều vấn đề quan trọng về xây dựng thể chế của đất nước như sửa đổi Hiến pháp, chính sách đất đai, phòng chống tham nhũng, v.v. Đó đều là những vấn đề có liên quan mật thiết với quản lý và sử dụng đất đai. Hội nghị đã đưa ra các kết luận về chính sách, pháp luật đất đai, và đó là cơ sở chính trị để xây dựng luật Đất đai (sửa đổi).

Từ sau năm 2000, chủ trương đẩy mạnh quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước đã đặt ra yêu cầu lớn về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai. Ngày 12.3.2003, hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá IX đã thông qua nghị quyết số 26-NQ/TW về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Nghị quyết là đường lối chính trị cơ bản của Đảng tạo nền tảng để hình thành các quy định cụ thể của luật Đất đai 2003. Quốc hội đã thông qua luật số 13/2003/QH11 – luật Đất đai – vào ngày 26.11.2003.

Những bất cập đang tồn tại

Bước đổi mới này đã tạo nên nhiều điểm tích cực trong giải quyết vấn đề đất đai phục vụ phát triển kinh tế, an sinh xã hội, quốc phòng, an ninh. Bên cạnh những mặt tích cực cũng còn những điểm phải để lại, chưa thể quyết định (ví dụ như vấn đề thời hạn và hạn điền sử dụng đất nông nghiệp) hoặc những điểm đã được quyết định nhưng chưa đáp ứng được nhu cầu thực tế (ví dụ như cơ chế nhà nước thu hồi đất và giải quyết bồi thường, hỗ trợ, tái định cư).

Nhìn lại tổng thể hệ thống pháp luật đất đai hiện hành và quá trình thực thi pháp luật, có thể dễ dàng nhận ra các bức xúc chủ yếu đang tồn tại bao gồm:

1. Pháp luật chưa bảo đảm sự ổn định trong sử dụng đất nông nghiệp như thời hạn quá ngắn, hạn điền quá hẹp và quy hoạch sử dụng đất chưa chỉ ra được những vùng nông nghiệp không bị chuyển mục đích sử dụng đất (trừ đất chuyên canh lúa cần bảo vệ); từ đó làm cho nông dân thiếu động lực trong đầu tư chiều sâu để tăng năng suất và sản lượng.

2. Pháp luật đất đai hiện hành có quy định rất cụ thể về chế độ sử dụng đất phi nông nghiệp, quyền và nghĩa vụ của các chủ đầu tư dự án nhưng vẫn chưa bảo đảm nguyên tắc bình đẳng về tiếp cận đất đai giữa các nhà đầu tư trên “sân chơi” của tổ chức Thương mại thế giới (WTO).

3. Cơ chế chuyển dịch đất đai phục vụ các dự án đầu tư phát triển chưa tạo được hiệu quả cần thiết, cả ba cơ chế chuyển dịch – gồm cơ chế tự thoả thuận giữa nhà đầu tư và những người đang sử dụng đất, cơ chế nhà nước thu hồi đất theo quy hoạch, cơ chế nhà nước thu hồi đất theo dự án đầu tư – đều chứa đựng nhiều yếu tố tiêu cực và kém hiệu quả. Những bất cập của cơ chế nhà nước thu hồi đất là nguyên nhân trực tiếp tạo nên nguy cơ tham nhũng trong quản lý đất đai và khiếu kiện của người bị thu hồi đất.

4. Hệ thống quy hoạch sử dụng đất chưa xác định được vị trí đứng cụ thể trong hệ thống quy hoạch quốc gia, chưa thực sự là công cụ để quản lý đất đai cũng như công cụ quy hoạch sử dụng tài nguyên, tài sản đất đai và bảo vệ môi trường đất.

5. Hệ thống tài chính đất đai mới được xây dựng trên nền móng của nguyên tắc giá đất phải phù hợp thị trường, chưa có hành lang pháp lý phù hợp để xác định được giá đất phù hợp thị trường, đây cũng là nguyên nhân gây nên hệ luỵ về bất công bằng trong hưởng lợi và tham nhũng trong quản lý đất đai.

6. Hiệu quả thực thi pháp luật không cao của cả chính quyền và người dân, mặc dù đã thực hiện khá mạnh công cụ kiểm tra, giám sát nhưng còn thiếu một hành lang pháp lý để vận hành một hệ thống giám sát – đánh giá thống nhất mang lại hiệu lực và hiệu quả cao.

Như vậy, luật Đất đai cần sửa đổi, bổ sung, đổi mới sao cho giải quyết được các bức xúc đang tồn tại nói trên.

Những đổi mới đã đạt được của dự thảo luật Đất đai (sửa đổi)

Luật Đất đai (sửa đổi) được soạn thảo bao gồm 15 chương và 190 điều. So với luật Đất đai 2003, dự thảo luật Đất đai (sửa đổi) – (từ đây gọi tắt là dự thảo luật) – tăng thêm 7 chương và 44 điều. Số lượng chương tăng lên là do đưa một số mục của luật Đất đai hiện hành thành các chương riêng và bổ sung ba chương mới về “Quyền và trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai”, “Trách nhiệm quản lý nhà nước về đất đai và tổ chức quản lý đất đai” và “Hệ thống thông tin đất đai”.

Nội dung về quyền và trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai, đối với quản lý đất đai cũng đã được thể hiện chi tiết trong luật Đất đai hiện hành nhưng chưa tách riêng thành nội dung về quyền, trách nhiệm đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và nội dung về trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai. Việc tách riêng hai nội dung như vậy cũng thể hiện một hình thức khác về trình bày pháp luật. Chương bổ sung về hệ thống thông tin đất đai là cần thiết, tạo được khung pháp lý để xây dựng hệ thống quản lý đất đai điện tử, một thành phần của chính phủ điện tử đang được triển khai hiện nay.

Đi sâu hơn vào nội dung pháp luật, có thể rà soát các giải pháp mới đưa ra trong dự thảo để giải quyết các bức xúc đang tồn tại trên thực tế đã nói trên.

1. Về sự bảo đảm của pháp luật cho sử dụng đất nông nghiệp ổn định gắn với đời sống của 70% nông dân thuộc khu vực nông thôn và tạo động lực mới cho phát triển nông nghiệp:

Điều 106 của dự thảo quy định thời hạn giao đất, công nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng là năm mươi (50) năm; thời hạn cho thuê đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng là không quá năm mươi (50) năm. Đối với trường hợp hộ gia đình, cá nhân đã được giao đất nông nghiệp trước đây, khi hết thời hạn đã giao thì người sử dụng đất được Nhà nước tiếp tục giao đất theo thời hạn quy định mới nếu có nhu cầu tiếp tục sử dụng, chấp hành đúng pháp luật về đất đai trong quá trình sử dụng và việc sử dụng đất phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt. Như vậy, người nông dân yên tâm rằng sẽ được tiếp tục sử dụng đất nông nghiệp trong thời hạn 50 năm tới. Vậy một câu hỏi được đặt ra là “Nhà nước sẽ làm gì khi hết thời hạn 50 năm theo quy định của luật này? Nhà nước thu hồi để chia lại đất hay lại được kéo dài sử dụng đất sang thời hạn mới?” Câu trả lời cần được bổ sung vào quy định của luật Đất đai.

Điều 110 của dự thảo quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất của hộ gia đình cá nhân không vượt quá mười lần hạn mức giao đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân; Chính phủ quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân phù hợp với điều kiện cụ thể theo từng vùng và từng thời kỳ. Nhìn vào hạn mức “trần” như vậy có cảm giác khá rộng rãi, nhưng dự thảo luật cũng không đưa ra hạn mức “cứng” mà còn phải chờ Chính phủ. Câu hỏi được đặt ra ở đây là “Chế tài nào sẽ sử dụng để xử lý các trường hợp sử dụng đất vượt hạn mức? Sẽ thu hồi hay chuyển sang thuê đất hay đánh thuế cao hơn?”

Những giải pháp nới rộng thời hạn và hạn mức diện tích đã được đề xuất áp dụng nhưng nới tới mức đó có tạo nên tâm lý sử dụng đất ổn định và quyết tâm đầu tư của nông dân hay chưa vẫn phải chờ thực tế trả lời. Hơn nữa, khi đất đai vượt quá “hạn” thì bị làm sao vẫn chưa có quy định. Nhìn sâu vào nội dung, người nông dân rất lo ngại tình trạng đang yên tâm sử dụng đất, hiệu quả cao, đời sống ngày càng khá hơn thì tới một ngày nào đó đất đai bị Nhà nước quyết định thu hồi để giao cho một dự án đầu tư, thế là tan vỡ hết. Người nông dân cần được biết ngay trong quy hoạch sử dụng đất là đất nông nghiệp ở đâu sẽ được sử dụng ổn định vào mục đích nông nghiệp mà không bao giờ bị thu hồi để họ hoàn toàn an tâm phát triển nông nghiệp. Quy định của pháp luật để giải quyết nguyện vọng này chưa được đề cập trong dự thảo luật.

GS.TSKH Đặng Hùng Võ