Cần cởi bỏ chiếc áo chật để phát triển thành phố trong thành phố

Tỷ lệ dân cư sống tại đô thị là một chỉ số quan trọng, nhưng sau đó còn nhiều chỉ số khác quan trọng hơn. Nó chỉ ra chất lượng đô thị hóa như mật độ kinh tế, hiệu quả sử dụng đất, kết nối hạ tầng, chi phí quản lý, chi phí dịch vụ, nhà ở, dân nghèo, ô nhiễm môi trường,...

Đã lâu rồi, phải đến 15 năm nay, vấn đề quản lý đô thị đang đối mặt với nhiều bất cập, nhất là khi vấn đề phát triển đô thị xanh, đô thị thông minh được đặt ra. Từ đó, câu chuyện đổi mới chính quyền đô thị được đặt vào trung tâm trong giải quyết vấn đề chất lượng đô thị hóa.

Các đô thị ở Việt Nam đang phát triển mạnh do nhu cầu đô thị hóa rất cao, nhưng khung pháp luật như chiếc áo cũ quá chật hẹp, làm cho đô thị hóa chậm, kém chất lượng và chi phí cao. Nhiều thành phố lớn đã nhận thức được đổi mới chính quyền đô thị là chìa khóa của đô thị hóa.

Thành phố Hồ Chí Minh (TP HCM), thành phố lớn nhất Việt Nam, cũng đang khắc khoải trong việc tìm kiếm mô hình phù hợp về chính quyền đô thị. Nhiều cuộc hội thảo, thảo luận đã được mở và gần như hướng tới một mô hình thành phố trong thành phố. Thành phố cấp 2 gồm thành phố trung tâm (quận 1, 3 và 5) và 4 thành phố theo 4 hướng đông, tây, nam và bắc.

Về địa lý, bố trí như vậy hợp với sơ đồ ngũ hành: thành phố trung tâm là Thổ, thành phố phía nam là Hỏa, thành phố phía bắc là Thủy, thành phố phía đông là Mộc và thành phố phía tây là Kim. Ý tưởng quá tuyệt vời về địa lý phong thủy.

Ngày đầu tháng 4 vừa qua, TP. HCM đã xây dựng đề án thành lập Thành phố phía đông trực thuộc trên cơ sở sáp nhập quận 2, quận 9 và quận Thủ Đức và đã gửi tờ trình lên Bộ Xây dựng. Bộ đang nghiên cứu đề xuất chưa có tiền lệ này.

Từ lâu, ta đều biết khung pháp lý về quản lý đô thị ở ta như một tấm áo cũ quá chật hẹp, không đủ chứa đựng những yếu tố mới thực sự cần thiết cho phát triển hiện đại về đô thị xanh và thông minh. Hiến pháp 2013 của ta được xây dựng khá công phu, tốn kém nhưng vẫn thiếu tầm nhìn dài hạn cho phát triển đô thị hóa theo yêu cầu hiện đại hóa.

Theo Hiến pháp, hệ thống chính quyền đều được chia thành bốn cấp bao gồm Trung ương; tỉnh hoặc thành phố trực thuộc trung ương; quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; xã, phường, thị trấn. Tên gọi của mỗi đơn vị hành chính trong một cấp chính quyền dựa vào khu vực đó là nông thôn hay đô thị và cấp hạng, cấu trúc của đô thị. Ở Trung ương, cơ quan đại biểu của dân là Quốc hội và cơ quan hành pháp là Chính phủ do Quốc hội bầu ra. Tại địa phương, tương ứng là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.

Hiến pháp 2013 vẫn giữ nguyên cấu trúc hệ thống chính quyền như vẫn quen sử dụng kể từ ngày cách mạng thành công. Cấp cuối cùng xã, phường, thị trấn vẫn gọi là cấp cơ sở thực hiện quản lý dân cư theo các điểm dân cư như làng, thôn, ấp tại nông thôn đồng bằng; bản, buôn, phum, sóc tại nông thôn miền núi và tổ dân phố tại đô thị.

Mô hình quản lý đất nước ở ta như trên được hình thành dựa trên mô hình Xô Viết do Lênin đưa ra và áp dụng tại Nga từ những ngày đầu có chính quyền sau khi Cách mạng Tháng Mười thành công. Đây là mô hình quản lý rất chặt chẽ đối với cả lãnh thổ và dân cư do tạo được cả liên kết ngang và liên kết dọc như một mạng lưới không còn khoảng hở.

Mô hình này mang lại ưu thế tuyệt đối trong bảo vệ thành quả cách mạng lúc đất nước nguy nan. Địch khó xâm nhập nội bộ ta, mọi điều trái với chủ trương của nhà nước đều được phát hiện kịp thời. Đây cũng là lý do chủ yếu để nhà nước và nhân dân ta tạo nên thắng lợi lớn trong phòng chống đại dịch toàn cầu Covid-19.

Trong chiến tranh, thiên tai, dịch bệnh, có thể thấy rõ mô hình chính quyền kiểu Xô Viết có ưu thế tuyệt đối. Nhưng trong phát triển hòa bình về kinh tế, xã hội thì mô hình này lại thể hiện nhược điểm lớn là quá cồng kềnh, phức tạp, chi phí quá cao cho quản lý của chính quyền và cũng quá cao trong sử dụng dịch vụ của người dân.

Có thể tóm lại, nhược điểm chủ yếu của quản lý đô thị theo Hiến pháp và khung pháp luật hiện hành là không phù hợp với yêu cầu đô thị hóa chất lượng cao và hiệu suất cao. Như vậy, cần phải đổi mới tích cực hơn nữa về chính quyền đô thị.

Trên thế giới, cách thức quản lý đô thị khác hoàn toàn với cách thức quản lý nông thôn. Đô thị là một không gian định cư của con người với mật độ rất cao, gắn với phát triển công nghiệp và dịch vụ. Tại đô thị, mật độ dân cư, mật độ kinh tế, thu nhập của cư dân, hiệu quả sử dụng đất và giá trị đất đai rất cao.

Nhưng đô thị cũng đặt ra nhiều vấn đề trong cuộc sống như ô nhiễm môi trường, giao thông ách tắc, tệ nạn xã hội, an toàn sinh sống, thiệt hại do thiên tai, v.v. Chính vì những đặc thù riêng của đô thị mà cần tới mô hình quản lý khác hoàn toàn với nông thôn, sao cho chi phí quản lý thấp nhất, cư dân được sống an toàn nhất, thụ hưởng cao nhất và chi trả thấp nhất.

Đến nay, nhiều thành phố trên thế giới đã sử dụng cách quản lý đô thị như quản lý một doanh nghiệp. Cư dân tại thành phố bầu trực tiếp ra thị trưởng làm nhiệm vụ điều hành giống như giám đốc của doanh nghiệp và họ cũng bầu ra Hội đồng thành phố giống như Hội đồng thành viên của doanh nghiệp. Thị trưởng chịu trách nhiệm vận hành hoạt động của đô thị như đề án tranh cử chức thị trưởng của mình. Thị trưởng phải báo cáo định kỳ và xin phép quyết định đối với những trường hợp vượt thẩm quyền lên Hội đồng thành phố.

Thành phố nhỏ và vừa có thể chỉ cần một cấp quản lý. Thành phố lớn có thể tổ chức bên trong nhiều thành phố cấp hai. Mối quan hệ giữa thành phố cấp một và thành phố cấp hai được xác định như mối quan hệ công ty mẹ và công ty con, độc lập về tài chính và về hạch toán, nhưng có xác định rõ ràng về mối quan hệ đầu tư tài chính của “mẹ” đối với “con”, cũng như đóng góp tài chính của “con” đối với “mẹ”. Thành phố cấp một chịu trách nhiệm đóng góp với quốc gia theo quy định của pháp luật.

Như vậy, đề xuất mô hình thành phố (cấp hai) trong thành phố (cấp một) của TP HCM là phù hợp với kinh nghiệm và thực tiễn quốc tế tốt về quản lý đô thị. Bên cạnh đó, còn nhiều ý tưởng khác nữa để đổi mới cách thức quản lý một thành phố như không có Hội đồng nhân dân cấp quận và phường, tiến tới xóa bỏ 2 cấp này khi thành phố cấp hai được vận hành.

Đổi mới quản lý đô thị còn rất nhiều việc phải làm. Khó khăn lớn nhất lúc này là cần thay đổi tư duy quản lý đô thị, sau đó là sửa đổi Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015. Khi chưa nới rộng được chiếc áo pháp luật hiện hành đã quá chật hẹp thì Quốc hội cần xem xét kỹ vấn đề chính quyền đô thị để ban hành một nghị quyết, cho phép thí điểm tại một số thành phố, kết hợp với yêu cầu đô thị xanh và đô thị thông minh.

Hy vọng lộ trình đổi mới chính quyền đô thị đáp ứng được yêu cầu đô thị hóa ở nước ta. Tiết kiệm được chi phí quản lý và cư dân đô thị được thụ hưởng nhiều hơn, tức là đô thị hóa hiệu quả hơn.